Por Félix Córdova Iturregui
Después de la victoria electoral del Partido Popular Democrático (PPD) en noviembre de 1984, la nueva administración de Rafael Hernández Colón tuvo que librar una intensa batalla para evitar que el Congreso limitara los beneficios contributivos de la Sección 936. La coalición del gobierno y el sector privado tuvo éxito. Un aspecto importante de su estrategia fue vincular las corporaciones 936 con el Plan del Caribe del presidente Reagan mediante la creación de plantas gemelas. Sin embargo, su intento de negociar acuerdos internacionales con el objetivo de establecer una “Sección 936 con Japón” recibió una negación rotunda del secretario de Estado, George Schultz [1].
El año 1986 había comenzado con una nota de optimismo ante la caída de los precios del petróleo. El precio del barril en 1985 fue de $27 y se esperaba que descendiera a $20. Los intereses habían bajado, existía mayor flexibilidad en el crédito y el dólar había caído frente al yen y otras monedas fuertes. Sin embargo, la economía de Puerto Rico se enfrentaba a los efectos de la Ley Gramm-Rudman Rolling, cuyo objetivo era eliminar el déficit federal para 1991. Los recortes a programas federales propiciados por esta ley podrían estar entre $99 y $267 millones. Existía también la consideración de un aumento del salario mínimo federal, provocando un continuo debate en Puerto Rico [2]. Además, el gobierno estaba involucrado, desde hacía meses, en la negociación de un nuevo convenio con la Unión Independiente de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (UIAAA). El convenio anterior había expirado en junio de 1985 y la amenaza de huelga flotaba en el ambiente.
Con respeto a los conflictos laborales en el sector público, permanecía viva la memoria de experiencias históricas que tuvieron gran impacto. Por un lado, el derrotado gobierno de Carlos Romero Barceló tuvo que enfrentar dos intensos conflictos huelgarios en la AEE contra la UTIER, el primero en 1977-78 y el segundo en 1981. Pero, por otro lado, Hernández Colón no podía olvidar la ola huelgaria entre 1973-75 que lo llevó a la derrota electoral en noviembre de 1976, incluyendo la utilización de la Guardia Nacional en huelgas contra la UTIER y la UIAAA. En tiempos de crisis económica estos conflictos en el servicio público ponían en marcha contradicciones con efectos significativos en los resultados electorales. De manera que no pueden descartarse como una de las razones para criticar y cuestionar la expansión del gobierno, con un énfasis en las corporaciones públicas
El surgimiento del concepto “gigantismo gubernamental”: su vínculo con la burocracia.
La primera mención pública que he encontrado relacionada con el concepto “gigantismo” para referirse al gobierno vino de un banquero. Mariano Mier, presidente del First Federal Savings, ante la International Trade Association, criticó la burocracia gubernamental y el alto índice de empleo en el gobierno. Como solución a este problema, considerado como el mayor, propuso la privatización de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, la Autoridad de Energía Eléctrica, la Autoridad de Teléfonos y la Autoridad de las Navieras [3]. Mariano Mier había sido presidente del Banco Gubernamental de Fomento desde 1977 hasta 1979, durante la primera administración de Carlos Romero Barceló. Su posición vinculó el gigantismo gubernamental con el alto índice de empleo en el sector público. Propuso la privatización como solución. Pero no justificó su posición recurriendo a una mayor eficiencia de la empresa privada. Reconoció el estancamiento en el empleo manufacturero durante los pasados 15 años y destacó la “ausencia de una estrategia multidisciplinaria de desarrollo”. Mier reconoció, pues, la deficiencia del sector privado por ser resultado de una estrategia de desarrollo limitada.
En octubre de 1985, ante la membresía del Club Rotario de San Juan, Mariano Mier destacó la deuda como el principal enemigo público. En esta ocasión, Mier se refirió a la privatización de bienes públicos como un concepto que había ganado mucha credibilidad: “…the key to our future lies squarely on a concept that has gained credibility lately, as a result of the lack of other viable alternatives, that is, the concept of privatization, of transferring from public control to private investors key services that have until now been handled by the government” [4]. Aludió, evidentemente, a la influencia del neoliberalismo que ya se sentía en Puerto Rico. Mier pudo haber estado influido por la participación del economista Arthur Laffer en la Southern Treasurers Conference en 1983, celebrada en el Condado Holiday Inn. Laffer propuso vender la corporaciones públicas, bajar los impuestos y reducir el salario mínimo para los jóvenes menores de 25 años [5]. Sin negar la importancia en la opinión pública de las observaciones de Mariano Mier, la realidad era que se encontraba fuera del gobierno y su partido había sido derrotado en noviembre de 1984. Además, Mier aceptaba que repetía ideas que habían ganado credibilidad a nivel global.
La primera formulación agresiva de figuras vinculadas a la nueva administración para transformar la política pública en una dirección acomodada a la tendencia neoliberal que avanzaba a nivel global fue expuesta por Elías Gutiérrez. Según Gutiérrez, era necesario crear un ambiente de inversiones para poder atraer capital otra vez a Puerto Rico. Lo impedía la existencia de “un gran obstáculo”: la estructura burocrática del gobierno. Si el gobierno había cumplido una función clave preparando el camino para la inversión del capital estadounidense durante el proyecto inicial de industrialización, en su trayectoria se transformó en un obstáculo para el ambiente de inversión. Gutiérrez culpó a la estructura burocrática por ser un escollo para la agilidad del sector privado. Era urgente transformar la política pública y Gutiérrez señaló la dirección. “Hay que poner a competir las entidades gubernamentales una con otra y con las empresas en el sector privado” [6].
En el diagnóstico de Gutiérrez no hubo ninguna referencia a las fallas del mercado destacadas por el Informe Tobin, como tampoco hubo ningún análisis sobre las fuerzas económicas que transformaron la efectividad inicial del gobierno en la creación de un ambiente de inversión, convirtiéndolo en un obstáculo para dicha finalidad. No hizo ningún esfuerzo por analizar qué factores económicos empujaron al sector público a su expansión. Su diagnóstico fue abstracto y en lugar de estar fundamentado en un estudio riguroso, se apoyó en las nuevas corrientes ideológicas neoliberales. Más que un estudio con nuevas posibilidades de entendimiento, Gutiérrez puso en marcha un gesto mimético de posturas ideológicas neoliberales que ya estaban en circulación a nivel mundial. Lejos de profundizar en las fallas del mercado, en el contexto colonial de Puerto Rico, propuso introducir en el sector público una categoría principal del mercado: la competencia.
Para poner a las entidades gubernamentales a competir unas con otras y con el sector privado era imprescindible aumentar la influencia del mercado en la producción de los servicios gubernamentales. Además, Gutiérrez propuso cambios en el sistema educativo, precisamente por considerarlo un “elemento esencial que levante la capacidad de producir, especialmente para preparar gerentes de primera calidad, sin los cuales no podemos competir en los mercados internacionales” [7]. La idea de competir en los mercados internacionales se convirtió en uno de los pilares de la política neoliberal y debe siempre mantenerse presente.
Si la burocracia se había convertido en un gran obstáculo, era urgente indagar en los cambios sufridos en el sector gubernamental. Ya vimos que tales cambios también incluyeron la proyección del gobierno federal en la economía de Puerto Rico. En 1985 las transferencias federales, según Patria Custodio, constituyeron el 22.6% del ingreso personal [8]. La economía, como ya hemos visto, sufrió cambios significativos a partir de 1974-75. Por consiguiente, era una tarea fundamental considerar cómo estos cambios alteraron la relación del sector público con el sector privado. En la prensa circulaban datos que debieron ser estudiados a fondo. Por ejemplo, la construcción, que tuvo una importancia muy destacada en el proceso inicial de industrialización, sufrió transformaciones reveladoras. Según Gilberto Marxuach, presidente de la Asociación de Contratistas Generales, “en los años anteriores a 1974 de cada dólar que se invertía en construcción el 60% provenía de la industria privada y el 40% del gobierno; para 1975 la relación había cambiado a un 50/50, y en el último año más del 70% proviene del gobierno” [9].
Entre fines de la década del 1960-70 y comienzos de la década de 1980-90, se invirtieron los términos del valor de la inversión en la actividad de la construcción. Aunque se venían acumulando las contradicciones desde 1966-67, ese mismo año la proporción en términos de valor fue de 63.1% del sector privado frente a 36.9% del sector público. Antes de la recesión, en 1972-73, la relación fue 53.6% privada y 46.4% pública. La recesión de 1974-75 alteró la balanza a favor de las inversiones del sector público: 50.5% frente a 49.5%. La inversión pública en la construcción lo que hizo fue llenar un vacío dejado por la inversión privada. Ya en 1983-84 la situación se había transformado de forma dramática: la inversión del sector público en la construcción alcanzó 60.7% [10]. Si a esto se añade que, entre 1972 y 1984, hubo una reducción del empleo en la construcción de 80,000 a 28,000, se puede captar la presión ejercida sobre el gobierno para que expandiera sus funciones con el propósito de amortiguar la difícil situación en el empleo causada por la debilidad del sector privado.
A este problema hay que añadir otro que comenzó a discutirse en la prensa. En 1986 hubo una preocupación persistente relacionada con la economía subterránea. Se calculó que podía ascender a $3,000 millones: un 20% del PNB. La expansión de esta economía se acentuaba con la evasión contributiva. La prensa se fijó también en cambios surgidos en el sector público debido a los bajos salarios. En las agencias gubernamentales comenzó a manifestarse una actividad cada vez más conspicua. Entre los empleados se había desarrollado una actividad de compra y venta de artículos en el lugar de trabajo con el objetivo de compensar los salarios bajos y raquíticos [11]. Frente al deterioro de la productividad en el sector público, debido a su expansión con el objetivo de amortiguar la crisis permanente en el empleo, contrastaban los aumentos salariales en la manufactura del sector privado como resultado de los cambios industriales al establecerse empresas de mayor desarrollo tecnológico, incentivadas por los beneficios contributivos de la Sección 936.
Todas estas transformaciones, en gran medida, fueron resultado de las fallas del mercado expresadas en el Informe Tobin. Tales fallas desembocaron en la incapacidad del sector privado de generar la actividad económica suficiente para proveer los empleos necesarios. Entre 1976-1986 la economía se estabilizó con la permanencia y prolongación de estos tres elementos: 1) un incremento en la productividad de las industrias, mediante la ampliación sostenida del empleo provisto por corporaciones 936 de alta tecnología, con una acentuada disparidad entre el PIB y el PNB, mientras seguía disminuyendo el empleo relacionado con las llamadas industrias livianas; 2) un sector público local-federal en expansión, con una productividad relativa decreciente a nivel local y con un crecimiento absoluto de transferencias federales a individuos; 3) la expansión persistente de una economía subterránea o informal, con un componente importante de evasión contributiva.
La creciente divergencia en productividad entre las nuevas industrias de alta tecnología y el sector público fue un importante sostén material para la idea del sector privado como encarnación de mayor efectividad y dinamismo en comparación con el gobierno. Sin embargo, las industrias multinacionales de alta tecnología, por un lado, creaban menos empleos en relación a la magnitud del capital invertido, aunque con salarios más elevados, mientras, por otro lado, se acentuó la extracción masiva de ganancias dirigidas fuera de Puerto Rico, dándole mayor visibilidad a la incapacidad del capital extranjero de ampliar la base de empleos por medio de la reinversión de sus ganancias en la isla. Ya el Informe Tobin había destacado la importancia de aumentar la tasa de reinversión de los capitales operando en Puerto Rico con el objetivo de expandir la base de empleos. Este importante aspecto parece haber sido olvidado después del colapso del proyecto petróleo-químico.
De manera que la transformación industrial que se puso en movimiento a partir de la recesión de 1974-75 y de la aprobación de la Sección 936 (1976), tuvo dos caras: pagó salarios más elevados a los trabajadores empleados y profundizó la divergencia entre el PIB y el PNB, con una masa cada vez mayor de ganancias abandonando el país. La extracción de ganancias era un síntoma claro de la incapacidad del sector privado de incentivar la reinversión en Puerto Rico y ampliar la base productiva del país. En su propuesta de cambio de la política pública, Gutiérrez no hizo referencia a este problema inherente al proceso de industrialización. Se limitó a la ideología dominante: crear un ambiente adecuado para atraer nuevo capital.
Sin embargo, lo urgente era analizar con rigor el significado de la expansión del sector público y estudiar su relación histórica con el sector privado. Se hubiesen podido poner al descubierto las limitaciones y deficiencias de este sector y buscar soluciones dirigidas a transformar y ampliar la base económica de Puerto Rico. Para lograr este objetivo hubiese sido necesario cuestionar y evaluar críticamente la forma histórica en que surgió y se instituyó el mercado y cómo su desarrollo estuvo determinado por la relación de subordinación colonial con Estados Unidos. Lejos de responder a un estudio riguroso sobre el funcionamiento del mercado en Puerto Rico y explicar las consecuencias del colapso de la agricultura para ese mercado, la posición de Gutiérrez consideró el gobierno como una estructura burocrática y se limitó a señalar la necesidad de introducir el mercado en su interior. Lo que debió ser cuestionado y estudiado, el mercado, se convirtió por arte de magia en la solución. Gutiérrez acogió acríticamente la posición neoliberal que ya había sido adoptada por los gobiernos de países desarrollados como Inglaterra y Estados Unidos.
Si la industrialización de Puerto Rico fue un proceso impulsado por el gobierno, pero con el propósito de dejarle el espacio dominante al capital estadounidense y local, y su efectiva gestión inicial se transformó antes de la crisis de 1973-1975, proyectando la impresión de que con su expansión el gobierno ocupó un espacio perteneciente a la empresa privada, era entonces urgente estudiar a fondo las causas de dicha transformación. Un análisis en esta dirección hubiese podido ayudar a esclarecer los mencionados problemas estructurales que aquejaban la economía de Puerto Rico. Sobre todo porque los nuevos aires del liberalismo en los países desarrollados colocaban el énfasis en el mercado y sus supuestas bondades. Por esta razón, resulta pertinente recordar el Informe Tobin con su reiterado señalamiento sobre las fallas y deficiencias del mercado y del sector privado. En el giro hacia la adopción de posiciones neoliberales, un análisis de este tipo no se hizo.
Al adoptarse propuestas neoliberales, sin el estudio concreto del carácter histórico del mercado y de la fragilidad del sector privado en Puerto Rico, tales propuestas tuvieron, como dije, un carácter mimético y no respondieron a intentos serios de entendimiento. Fueron propuestas que partieron de una consideración falsa: la equidad de condiciones entre la economía de Puerto Rico y la economía estadounidense, como si se tratara de espacios idénticos, yuxtapuestos, donde medidas similares tendrían efectos también similares. El movimiento del proyecto industrializador hacia esa convergencia económica fue precisamente lo que se vio frustrado. Sin embargo, los problemas se enfocaron desviando la atención con respecto al fracaso de Operación Manos a la Obra y la estrategia de importación de capital privado.
El propósito fue, en gran medida, según las tendencias neoliberales que comenzaron a manifestarse, saturar la opinión pública con una retórica que postulaba una nueva capacidad del sector privado frente a la ineficiencia del gobierno. Figuras destacadas en la gestión pública y en la política del país comenzaron a aparecer en el escenario social con una actitud favorable a las nuevas propuestas. Salvador Casellas, por ejemplo, ex-secretario de Hacienda, afirmó que el liderato para impulsar la economía le pertenecía al sector privado y expresó el deseo de que este sector recuperara el dinamismo que había perdido. La posición de Casellas subordinaba la economía de Puerto Rico a los cambios que ocurrían en la de Estados Unidos: “Although Puerto Rico’s economy has regional characteristics, it is part of the U.S. market and economy. Our tax, industrial and tourism incentives have always been geared to what prevails on the mainland, and now that the U.S. is moving to reform its tax laws – by lowering corporate and individual rates – this means that Puerto Rico then has to again review all of its tax legislation and incentives to ascertain whether it is still competitive…” [12].
Para Casellas la economía local, a pesar de sus características regionales, al ser parte de la economía de Estados Unidos, no tenía otra alternativa que la docilidad ante los cambios en la metrópoli. Su actitud reiteraba el carácter mimético ya expresado en la posición de Elías Gutiérrez. El neoliberalismo agresivo adoptado por la presidencia de Ronald Reagan comenzó a manifestarse en las posiciones de figuras importantes de los dos partidos políticos principales. Frente a las limitaciones del sector público, Casellas manifestó la disposición del gobierno de Hernández Colón de adoptar un “partnership with the private sector” y expresó la necesidad de legislar para activar el sector privado. Su posición fue muy reveladora. No existía en Puerto Rico un sector privado dinámico, con la fuerza de expansión necesaria para abordar de forma satisfactoria el problema del empleo. Era necesario activarlo. Con este fin era urgente adelantar legislación. “The effect of this legislation is a very positive one with a view, I believe, of motivating the private sector, and it shows that the private sector will lead the way in the economic recovery of Puerto Rico” [13].
En las palabras de Casellas había una confesión: era necesario motivar el sector privado. Gutiérrez había destacado el carácter burocrático obstaculizador del gobierno. ¿Quién podría, entonces, motivar un sector privado que había perdido su vitalidad? La proyección imitativa de la ideología neoliberal en una economía con los efectos acumulativos de varias crisis severas no pudo tener otro aspecto que la proyección de un deseo: legislar para activar al sector privado porque debía ser la nueva fuerza de impulso de la economía. Casellas confundía la falta de estudio y de análisis con la demostración del supuesto liderato del sector privado. Por ningún lado se encuentran argumentos suyos para justificar la posibilidad de liderato que le adjudicó al sector privado. Resulta, además, curioso que en un momento de reducción de los precios del petróleo acogiera la idea de diversificar el sistema de producción de electricidad para promover la creación de plantas de generación de electricidad con la utilización del carbón como materia prima.
El nuevo giro de su propuesta estaba más orientado a los cambios en la forma de la propiedad que en el estudio de las necesidades de diversificar las fuentes de energía. Esto explica, por ejemplo, que el sol, el mar o el viento, como fuentes locales y renovables, no fueran incluidos en su propuesta. Si Casellas hubiese manifestado un intenso interés en nuevas fuentes de energía a fines de 1973, como causa de los aumentos en los precios del petróleo, su posición hubiese tenido mucho sentido. La propuesta tardía de generar energía eléctrica utilizando como materia prima el carbón no tenía nada de razonable. Parecía más bien tener el propósito de socavar la fuerza de la UTIER.
Sin embargo, el ataque más directo y virulento contra las corporaciones públicas se manifestó en unas vistas congresionales realizadas en abril de 1986. Arturo J. Guzmán, director del Institute for Development, Equality and Advancement of Puerto Rico, las describió como monstruos todavía más grandes que los monopolios agrícolas que las precedieron. Según Guzmán, las corporaciones públicas, por su naturaleza, se habían convertido en instrumentos políticos con un desenlace de ineficiencia en sus operaciones. “The less efficient, the more Jobs and the highest political control for the party in power” [14]. Destacó dos corporaciones públicas: la AAA y la AEE. Según la prensa, “Guzmán urged that the public corporations be sold to private industry, and he asked the Interior Committee, which is holding hearings on the island’s economy, to ‘recommend’ to the Puerto Rican Legislature that the matter be studied” [15].
El crecimiento de la deuda pública combinado con las pérdidas de las corporaciones públicas, según Guzmán, estaban creando una crisis en la isla. Su exposición reveló aspectos claves del neoliberalismo mimético: colocar las cosas al revés. Para Guzmán no parece haber existido una crisis entre 1973-75, que hiciera necesaria la expansión del sector público. Por el contrario, veía la crisis como un efecto de las corporaciones del gobierno. Lo peor de todo fue que lejos de provocar un debate, se le unieron otras figuras prominentes. Sol Luis Descartes le dijo al comité congresional que “neither the past nor the present administrations have reacted as they should to the problem of excessive size of our public sector” y manifestó su preocupación ante el apego del gobierno de Hernández Colón “to the concept of a large and expanding government” [16].
Como puede verse, cobraba fuerza la idea emparentada con el burocratismo gubernamental: el tamaño excesivo del gobierno. Sol Luis Descartes incluso expresó en las vistas su agradecimiento a Dios porque Puerto Rico carecía del poder soberano para emitir moneda. Estas expresiones son reveladoras porque se hicieron en unas vistas congresionales cuyo propósito era recibir ideas sobre cómo el poder de Washington podía ayudar a Puerto Rico y su “long-stagnant economy”. El neoliberalismo mimético avanzaba, pues, con un aderezo vergonzoso de servilismo colonial.
Economía global y privatización: el contexto ideológico del concepto gigantismo gubernamental.
La idea de la privatización no era nueva. En mayo de 1986, en una actividad celebrada por la Cámara de Comercio en el Caribe Hilton resurgió un tema importante relacionado con la expansión de la actividad del gobierno: la deuda pública. Ante el aumento de la deuda, Mariano Mier defendió otra vez la política de privatización como forma de atender el problema. Aunque Salvador Casellas afirmó que la deuda de $8.8 mil millones estaba bajo control, reconoció como buena la idea de privatizar servicios claves del gobierno en la búsqueda de eficiencia y menor costo. Sin embargo, destacó la importancia de hacer un estudio “to determine the desirability, if any, of privatization and if it is feasible and convenient” [17].
El señalamiento de Casellas fue importante y puede verse como una voz de alerta. Las ideas neoliberales avanzaban con rapidez. Según Heidi Calero, presidenta de la Asociación de Economistas, un estudio de encuesta reveló que 67% de los economistas encuestados favoreció la privatización de algunas actividades del sector público. Las más susceptibles para ser administradas por la empresa privada fueron la AAA, la AEE, la AMA y la Telefónica. La mayoría de los economistas creía que la infraestructura se había deteriorado. La idea del deterioro de la infraestructura se expresó continuamente como parte del andamiaje discursivo para proponer o favorecer las privatizaciones.
En aquel momento, José Joaquín Villamil pareció comprender el peligro existente al convertirse la privatización “en una consigna en años recientes”. Frente al uso de la privatización como “instrumento ideológico”, propuso utilizarla “como un instrumento para lograr unos determinados objetivos de política pública” [18]. La privatización, según Villamil, debía hacerse especificando sus objetivos, de forma planificada. “Si uno de esos objetivos es fortalecer la capacidad de la empresa local, entonces el proceso debe llevarse a cabo conjuntamente con uno que prepare a la empresa local o las comunidades a hacerse cargo de los servicios. De nada sirve al país que la privatización sencillamente sustituya el gobierno con empresas del exterior. Estamos sustituyendo un problema con otro. En el desarrollo del capital local, la privatización podría ser un poderoso instrumento” [19].
Varias semanas después, Villamil publicó otra columna importante en la que se manifiesta un sentido de premura o urgencia ante el creciente proceso económico de globalización y la imposición de nuevas condiciones de competitividad. Ante el incremento de la competitividad, Villamil señaló que Puerto Rico pasaría por “una crisis de transición” y ofreció su visión de la economía local. “Es una economía abierta, dependiente de las exportaciones y de los flujos de transferencias, muy susceptible a cambios en las leyes y reglamentos federales, cada vez más sujeta a los cambios que ocurren en la economía global, con una estructura social compleja y afectada por procesos económicos y sociales que no entendemos bien” [20].
La afirmación final no deja de ser sorprendente. Si la estructura social de Puerto Rico tiene una complejidad “afectada por procesos económicos y sociales que no entendemos bien”, refiriéndose a los cambios ocurridos en la economía global, entonces los procesos de planificación relacionados con la privatización enfrentaban un problema serio. Requerían mucho estudio, como señaló Casellas, pero también mucha cautela. La cautela debió acentuarse precisamente por una manifestación evidente destacada por Villamil: la privatización se había convertido en una consigna, en un “instrumento ideológico”. ¿De dónde le venía la fuerza a este instrumento ideológico? El neoliberalismo, con la privatización en su equipaje, se había convertido desde fines de la década del 70 en una fuerza arrolladora en la economía global. Por consiguiente, su dimensión de consiga o de instrumento ideológico en manos del sector privado o de sus consultores manifestaba el carácter mimético inevitable que adquiría la ideología neoliberal en Puerto Rico, con el desastre previsible de imponerse en unas condiciones con procesos complejos “que no entendemos muy bien”.
En un discurso ante la matrícula del Club Rotario, el 23 de junio de 1987, en San Juan, Granados Navedo, candidato por el PNP a la alcaldía de la ciudad capital en las elecciones 1988, se refirió abiertamente al “gigantismo y burocratización del gobierno”. Propuso dos soluciones para atender el problema: la descentralización y la privatización. Hizo, además, unas observaciones reveladoras: “La distancia entre Australia y New Jersey es diez horas. La distancia entre la Avenida Kennedy y la Torre Municipal en Hato Rey es de 68 días. ¿Por qué no comenzamos a adoptar en el Gobierno los métodos utilizados por las corporaciones multinacionales?” [21]. Elías Gutiérrez había propuesto la competencia de las entidades gubernamentales entre sí y con el sector privado, para contrarrestar la estructura burocrática. Granados Navedo, como lo había hecho Mariano Mier, añadió explícitamente el concepto gigantismo gubernamental vinculado a la urgencia de adelantar privatizaciones en el sector público. Este proceso estaría acompañado con la adopción de métodos utilizados por las compañías multinacionales. ¿A qué métodos se refería Granados Navedo?
Dilucidar esta interrogante puede ayudar a comprender el cambio que se estaba dando en la manera de visualizar el gobierno. Se podía constatar el fortalecimiento de un vínculo entre políticos y empresarios que desde hacía años se estaba organizando y daba pasos decisivos. Mariano Mier era un banquero, mientras Granados Navedo era un legislador que aspiraba a convertirse en el alcalde de la capital. Al aludir a los métodos de las compañías multinacionales, Granados Navedo pudo haberse referido a la práctica creciente de las grandes compañías de subcontratar actividades productivas o de servicios a otras compañías. La subcontratación como método de las multinacionales podía adoptarse en el gobierno como un método lucrativo para sectores empresariales locales, ahora combinados con políticos rapaces, como forma de abrir nuevos espacios de lucro mediante el acceso a fondos públicos. Entonces lo objetable no era realmente el gasto público, sino cómo y en qué se gastaba el dinero.
En sectores significativos del país, desde el sector empresarial hasta funcionarios públicos vinculados con grandes intereses privados, incluyendo políticos electos, comenzó a cobrar fuerza una nueva manera de percibir el gobierno. El concepto más adecuado para definir este nuevo rumbo fue el de gigantismo gubernamental. Si se observa bien, la personificación del gobierno atribuyéndole las propiedades de un organismo de crecimiento anormal, se apoyaba en manifestaciones muy visibles en apariencia, pero también contenía un fondo oculto, el verdadero objeto de interés: los miles de millones de dólares que conformaban el presupuesto consolidado del gobierno, combinado con la cantidad creciente de transferencias federales. La importancia de las transferencias federales a partir de la severa recesión de 1974-75 exige hablar de la expansión gubernamental local y federal, como hemos destacado ya. Basta considerar las siguientes observaciones de Vilma Colón, presidenta de la Cámara de Comercio de Puerto Rico, para captar la importancia enorme de las transferencias federales.
"To the extent that investment is not increasing, the only factor that can deliver a short-term boost to our economy would be an increase in federal funds. It is interesting that the relation of investment and federal funds to the Gross Domestic Product has practically inverted itself. In 1970, investment represented 30 percent of Domestic Product while in 1986 it was less than 13 percent. Conversely, federal funds in 1970 were 7 percent of Domestic Product while today they are about 23 percent" [22].
La forma invertida de la relación entre inversión de capital y fondos federales entre 1970-1986, destacada por Vilma Colón, se puede correlacionar con otras transformaciones semejantes ya señaladas. Ya vimos que en la construcción sucedió algo parecido al comparar la relación entre la inversión privada y la pública. Lejos de provocar un intenso debate sobre la naturaleza de la economía, mediante el estudio de la relación entre el sector privado y el público, lo que se impuso fue el interés a corto plazo del sector privado de ganar acceso a los fondos públicos. Fue cobrando fuerza el concepto gigantismo gubernamental acompañado de su sombra: la privatización como concepto proteico de múltiples formas como propósito para apoderarse de fondos públicos.
Ante el descenso relativo de la inversión privada en la construcción y la preponderancia de la inversión pública, los empresarios privados mostraron su avidez por tener acceso creciente a contratos con el gobierno. Caribbean Business vio en la construcción pública un estímulo para la industria en 1987 y destacó su importancia: “Architects, engineers and builders expect to see the huge contracts coming from public agencies building prisons, schools, roads, transportation terminals, fiber optic cable systems and specially sewage treatment plants” [23]. La zafra de contratos era impresionante: la AAA tenía presupuestado $171 millones para comenzar a construir 5 plantas de tratamiento de $40 a $90 millones cada una, La Telefónica invertiría $220 millones y Obras Públicas otros $150 millones. El artículo pudo concluir con una manifestación de satisfacción.
"Prepare for privatization of public works and seek laws which encourage technological transfer by steering large public works toward consortiums formed by multinational and local firms. This project management approach is now being used by PRASA for five regional sewage treatment plants, contracts for which were let last November" [24].
Según los datos provistos por Caribbean Business, entre 1984 y 1986 la inversión pública en construcción siguió aumentando en relación con la inversión privada. Por consiguiente, la tendencia hacia la privatización no era resultado del dinamismo del sector privado, sino todo lo contrario. Frente a la debilidad de la inversión privada, la propuesta privatizadora fue el resultado de la influencia cada vez mayor del capital privado en el gobierno con el objetivo de poner los recursos cuantiosos del estado a su disposición. “Prepare for privatization” era un llamado para asediar con efectividad la riqueza pública. Para lograr tal efectividad era urgente aprobar legislación facilitadora que pudiera dirigir las obras públicas hacia consorcios multinacionales y firmas locales. Otra vez el capital local se presentaba como socio menor del capital multinacional. Granados Navedo, en su discurso ante la matrícula del Club Rotario, se había convertido en un portavoz de la estrategia neoliberal del sector privado. Cuando el Caribbean Business hablaba de buscar leyes para estimular la privatización, sabía que ya el ambiente político había sido fertilizado en esta dirección.
Por consiguiente, el término gigantismo gubernamental, asociado íntimamente con la política de privatización de corte neoliberal, no fue elaborado ni utilizado como un concepto de conocimiento, con una función analítica, sino como instrumento ideológico para el auxilio de objetivos prefigurados por el sector privado y los políticos a su servicio. Fue un concepto clave para lograr acceso a fondos públicos y transformarlos en fuentes de acumulación para el capital. El neoliberalismo le vino de perilla a una burguesía local que se movía en condiciones cada vez más precarias después de la crisis estructural que se manifestó a partir de 1974-75. Si la política neoliberal era una proyección poderosa del dominio creciente de las compañías multinacionales a nivel del mercado global, los sectores empresariales locales no dudaron en adaptar su posición colonial de subordinación ante tales intereses, con tal de sacar algún beneficio.
El llamado del Caribbean Business, “prepare for privatization of public works” y “seek laws which encourage technological transfer by steering large public works towards consortiums formed by multinational and local firms”, expresó tempranamente una fórmula que iría madurando con un inevitable ribete de corrupción: la participación cada vez más activa de empresarios privados en los asuntos del gobierno y la intromisión progresiva de los políticos en los asuntos empresariales. El cruce de estas dos corrientes se iría moviendo, por un lado, hacia la formación de empresarios políticos, y, por otro lado, hacia la formación de políticos empresarios. Ambas tendencias se irían conjugando en un escenario sobrecargado de actividades delictivas y corruptas en la medida en que los intercambios mercantiles se fueron ampliando en el complejo tejido institucional del gobierno.
Una voz de alerta ante las transformaciones del gobierno: dependencia e insurrección civil.
Hemos visto que la política neoliberal de privatización se desarrolló en Puerto Rico de una forma mimética. Debido a la crisis económica del sector privado, su adopción se presentó como si fuera una solución para resolver problemas originados en el sector público. En el proceso de construcción de los conceptos claves para abonarle el terreno al neoliberalismo surgieron versiones que se apoyaron en el tamaño burocrático del gobierno para hacer advertencias dramáticas. En mayo de 1987, Juana Manuel García Passalacqua publicó un artículo, “Más allá de las reformas”, con una observación al comienzo muy importante: “La retórica del partido de gobierno es reformista. La práctica no lo es” [25]. García Passalacqua expuso de forma directa un aspecto principal del discurso político del momento. Lo que se afirmaba en la organización retórica de la palabra estaba en abierto conflicto con lo que se hacía. Esta disociación ocurría mientras el país atravesaba por una “crisis mayor”.
García Passalacqua hizo otra observación contundente: “Hay una base económica para esta crisis, con un solo nombre: la dependencia. En ese sentido, la única salida para la crisis no son las mentadas reformas, sino la decisión fundamental de dirigirnos a la autosuficiencia” [26]. Con solo mirar la magnitud de los fondos federales quedaba justificada esta observación. La acentuación de la dependencia llevó a García Passalacqua a destacar el problema colonial establecido desde la aprobación de la Ley Foraker en 1900. Cualquier cambio que no desmantelara esa relación colonial no significaba cambio alguno. Por esta razón consideró irreformable el gobierno y propuso su desmantelamiento. Su propuesta se apoyaba en un aspecto principal. “El Gobierno de la Isla ha sido, en ese sentido, una estructura para servir a la economía colonial”. Este juicio lo llevó a afirmar un hecho fundamental: “El Gobierno es ajeno a la comunidad”.
García Passalacqua indicó hacia dónde se dirigía la crisis económica que el gobierno no podía controlar. “Las agencias de los Estados Unidos (que ahora tienen el nuevo nombre de ‘los federales’) han comenzado a poner el país entero, y muy particularmente al gobierno colonial, en sindicatura” [27]. La “crisis mayor” estaba dirigida por una maquinaria político partidista que había transformado el carácter del gobierno con una tendencia a la “elefantiasis”.
"Hay una explicación para ello. Para nuestro liderato político, a partir de 1968, el Gobierno no está para resolver problemas sino para proveer empleos. La élite depende de dar empleos en el Gobierno a sus seguidores para mantener el endoso cuatrianual de ellos y sus familiares. El gobierno se ha convertido en una maquinaria político-partidista. Y esa misma conversión lo ha inutilizado" [28].
García Passalacqua se hizo entonces una pregunta inevitable: ¿para quién trabaja el gobierno? “Y la respuesta es clara: trabaja para mantener en el poder una élite jurídico-industrial que rige los partidos políticos. Y es por esa razón que grandes sectores de nuestra sociedad están en estado de insurrección civil contra ese gobierno y contra su propiedad”. Según su análisis el gobierno crecía atrapado en un “sistema económico” que acentuaba su incapacidad para poder tomar decisiones, mientras se acentuaba un proceso de “insurrección civil” contra la “élite jurídico-industrial” que controlaba la maquinaria político-partidista.
García Pasalacqua no hizo ninguna alusión en su artículo a la privatización ni la nueva política pública neoliberal en proceso de formación. Aunque coincidía con la posición neoliberal al destacar el “monstruo gubernamental”, su posición no podía reducirse a la propuesta de transformar la política pública. La reforma gubernamental postulaba la coordinación y él defendía una posición más radical. “No hay que coordinar, hay que desmantelar.” Sin embargo, su propuesta tenía como objetivo una amplia participación ciudadana con la idea de “que esta Isla es de todos y que tenemos la responsabilidad de cuidarla y dirigirla”. Aunque su posición tenía coincidencias con la nueva política neoliberal, tenía como objetivo la recuperación del gobierno como servicio público.
García Pasalacqua tuvo el mérito de observar una tendencia económico-social que desarticulaba los logros históricos de la transformación industrial de Puerto Rico obtenida por el PPD. Amplios sectores de la población se incorporaron masivamente a la transformación del país y dieron su apoyo al gobierno porque sus condiciones materiales mejoraron significativamente. La crisis de 1973-75 alteró esa tendencia histórica, acentuó la dependencia y propició el desarrollo una “maquinaria político-partidista” en manos de una “élite jurídico-industrial” separada de la comunidad. Como resultado del cambio histórico comenzó a fraguarse una “insurrección civil” contra el gobierno. Lo que estaba en cuestión era el “status” como encarnación de un sistema económico, no como un asunto jurídico solamente.
Sin embargo, al destacar la obsolescencia de las corporaciones públicas y utilizar el término “monstruo gubernamental” para describir un gobierno cuyo crecimiento se había convertido en un fin en sí mismo, tuvo una importante convergencia con otros sectores de orientación decididamente neoliberal. Anteriormente vimos que Arturo J. Guzman, del Institute for the Development, Equality and Advancement of Puerto Rico, quien favoreció la privatización de la AAA y la AEE en unas vistas congresionales, asoció la ineficiencia de las corporaciones públicas con los partidos: “The less efficient, the more jobs and the highest political control for the party in power” [29]. No obstante, aunque señalaron el mismo problema, no lo hicieron desde la misma posición. Arturo J. Guzmán, como otros que focalizaron el mismo problema, no estaba pensando en atender el problema de una insurrección civil, sino en cómo hacer avanzar los intereses de la élite jurídico-industrial que denunciaba García Passalacqua. El poder de dicha élite operaba y todavía opera en el interior de una relación colonial que se manifiesta en un sistema económico en crisis. Lejos de resolver la crisis, la nueva política pública neoliberal la profundizaría. La insurrección civil pronosticada sería el resultado del ejercicio colonial del poder político en el contexto de una nueva política pública neoliberal con la dinámica de acentuar la separación entre el gobierno y el resto de la comunidad.
La insurrección apuntada por García Passalacqua se movía en un terreno plagado de contradicciones. Por un lado se había entronizada en el poder una élite jurídico-industrial, mientras, por otro lado, esa misma élite, para mantener el control electoral, había creado una clientela política en el amplio cuerpo de empleados públicos, convertidos en peones del juego político. Una vez la nueva política pública neoliberal pasara de la retórica a la acción, con sus propuestas de privatización, el enlazamiento de estas dos fuerzas se movería en un terreno minado.
Sin embargo, no se puede subestimar el efecto de la extensión de otro gigantismo gubernamental, con una dinámica colonizadora, que se manifestaba en el aumento consistente de fondos federales. Lejos de ser crítica con ese gigantismo, la élite jurídico-industrial destacada por García Passalacqua se acomodó plácidamente bajo el crecimiento ampliado de su sombra. La dependencia económica, no obstante, no es políticamente neutral. Favorece la expresión partidista que mejor se articula con ella. Y el Partido Nuevo Progresista, antes de cobrar forma la política neoliberal, ya había articulado una nueva versión de su estrategia en concordancia con la crisis de 1973-75: la estadidad es para los pobres. No fue una casualidad que un viejo representante de un sector de la burguesía industrial del país, Luis Ferré, fuese sustituido por un político de nuevo cuño, Carlos Romero Barceló.
En el próximo artículo se considerará cómo el neoliberalismo se convirtió en la nueva política pública del segundo término de la administración de Rafael Hernández Colón, con la privatización como estrategia.
Notas
[1] El Nuevo Día, 28 de diciembre de 1986, 7. Rubén Berrios consideró la negativa de Estados Unidos al tratado con Japón como una manifestación de que “el Estado Libre Asociado le queda chiquito a Puerto Rico”. Véase “Histórico tapaboca imperial”, Ibid, 28 de diciembre de 1986, 6.
[2] El Nuevo día, 2 de febrero de 1986, 10.
[3] El Mundo, 24 de abril de 1985, 64.
[4] The San Juan Star, 23 de octubre de 1985, 3.
[5] Ibid, 4 de junio de 1983, 3.
[6] Ibid, 16 de febrero de 1986, 6.
[7] San Juan Star, 21 de febrero, de 1986, S-8.
[8] Ibid.
[9] Moneda, marzo de 1985, 15.
[10] Ibid.
[11] El Mundo, 31 de marzo de 1986, 4. El San Juan Star ya había señalado en 1984 que la economía subterránea, se decía, estaba entre $2.2 mil millones y $3 mil millones en 1981. The San Juan Star, 7 de enero de 1984, B-6.
[12] Caribbean Business, 21 de marzo de 1986, 6,27.
[13] Ibid.
[14] The San Juan Star, 23 de mayo de 1986, 2.
[15] Ibid.
[16] Ibid.
[17] The San Juan Star, 25 de octubre de 1985.
[18] José Joaquín Villamil, “La economía posible”, Parte IV, El Mundo, 23 de junio de 1986, 28.
[19] Ibid.
[20] José Joaquín Villamil, “El Consejo Económico Asesor del Gobernador”, El Mundo, 4 de Agosto de 1986, 30.
[21] El Mundo, 24 de junio de 1987, 18.
[22] The San Juan Star, 27 de febrero de 1987, S-5.
[23] Caribbean Business, 11 de febrero de 1987, S 8.
[24] Ibid.
[25] Juan Manuel García Passalcqua, “Más allá de las reformas”, El Mundo, 11 de mayo de 1987, 37.
[26] Ibid.
[27] Ibid.
[28] Ibid.
[29] The San Juan Star, 23 de mayo de 1986, 2.
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Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.