Por Félix Córdova Iturregui
Después de los aumentos en los precios del petróleo en 1973 y de la recesión de 1974-75, la economía de Puerto Rico entró en una fase muy compleja con la consolidación de cambios decisivos. Llevaba en su interior el efecto acumulativo de dos crisis cuyo impacto, en el mejor de los casos, podría ser amortiguado pero no eliminado. Las dos crisis mencionadas – el descenso dramático de la agricultura y el colapso del complejo petróleo-químico – fueron decisivas en el proceso de formación del mercado en la moderna sociedad industrial de Puerto Rico. La nueva situación empujó al sector público hacia la expansión. El informe Tobin puso de relieve varias fallas del mercado relacionadas con la inversión privada, pero también se refirió al tamaño del gobierno. “El sector público es grande en Puerto Rico, y no se puede dar el lujo de gastar descuidadamente” [1]. Si bien el informe criticó la manera incoordinada en “la toma de decisiones sobre la inversión pública”, destacó que el incremento de dicha inversión posterior a 1969, “ha sido diseñado principalmente para llenar el vacío en el gasto causado por las reducciones de la inversión privada” [2].
Es decir, la disminución en la inversión privada comenzó a manifestarse antes del severo impacto de los aumentos en el precio del petróleo en 1973 y de la recesión de 1974-75. Tal disminución acentuó el problema del desempleo. El vacío creado por la reducción de la inversión privada fue lo que presionó al gobierno hacia su expansión. La presión, evidentemente, se acentuó a partir de la recesión. Por consiguiente, la expansión del sector público debe ser observada con detenimiento con el propósito de establecer una diferencia cualitativa en su proceso.
El cambio cualitativo en la función del gobierno a partir de 1969.
La rápida transformación industrial de Puerto Rico a partir de 1947, con su intenso proceso de crecimiento urbano, exigió una expansión considerable del gobierno con el propósito de atender las nuevas y múltiples necesidades de la población. No obstante, a partir de 1969 hubo un cambio significativo. El Informe Tobin lo expresó de la siguiente manera: “En el período de veinte años entre 1949 y 1969, el consumo gubernamental de bienes y servicios aumentó de 11.4 % a 15.4% del PNB. En los próximos cuatro años, de 1969 a 1973, la relación de consumo gubernamental a PNB creció sobre uno y medio puntos porcentuales por año, así que para 1973, el consumo gubernamental requirió 21.4% del PNB. Así, en cuatro años, el consumo gubernamental, como proporción del PNB, aumentó mucho más que en los veinte años anteriores” [3].
En 1950, los gastos del gobierno central y municipal ascendían a $110.4 millones, lo que constituía un 14.6% del Producto Nacional Bruto (PNB). En 1965, la cifra había ascendido a $548.0 millones, representando un 19.8% del PNB. En 1970, apenas un año después de la fecha señalada por el Informe Tobin, ya esta cantidad se había doblado: $1,105 millones: 23.6% del PNB. La recesión de 1974-75 elevó el gasto público con una intensidad mucho mayor: de $1,956.8 millones (28.8% del PNB) en 1974, a $2,797.2 millones en 1977 (37.3% del PNB) [4].
Los datos anteriores incluyen la transferencia de fondos federales al gobierno de Puerto Rico, que aumentaron considerablemente a partir de 1970. Parte de la expansión del gobierno se debió al aumento de estos fondos. “Puerto Rican government spending has increased through the establishment of new programs which are largely federally funded” [5]. Un aumento significativo en la cantidad de fondos federales recibidos tuvo que ver, como ya hemos visto, con la extensión a Puerto Rico del programa de sellos de alimentos en 1975. La nueva situación económica, estabilizada con el ingreso masivo de fondos federales, llevó a algunos economistas a considerar la economía de Puerto Rico como una distorsionada. Según Joaquín Villamil, por ejemplo, los fondos federales encubrían una crisis muy profunda. “Since 1974, Puerto Rico has been going through a continuous depression but it has gone unnoticed because of the massive transfer payments…” [6].
La observación de Villamil fue pertinente en varios aspectos. Por un lado, afirmaba que en Puerto Rico existía una depresión continua. La crisis no se podía reducir a la acentuación de los efectos cíclicos de la economía estadounidense en Puerto Rico. Pero, por otro lado, la depresión pasaba inadvertida debido a la masiva entrada de fondos federales. Se refería principalmente al programa de sellos de alimentos. La distorsión de la economía, destacada por Villamil, consistía en que el nivel de consumo se había desconectado de la productividad de la economía. Villamil llegó al extremo de señalar que el programa de sellos de alimentos se había convertido en el factor dinámico de la economía. Resulta penoso que después de detectar una continua depresión económica, cubierta por una masiva presencia de fondos federales, no se hubiese abierto un estudio sistemático de tal depresión, con el propósito de exponer sus causas internas. Sin embargo, las observaciones de Villamil fueron pertinentes por reconocer la creciente importancia de la intervención del gobierno federal con la función de encubrir una depresión continua en la economía [7].
Las consecuencias de la mencionada función son muy serias. No se puede hablar del crecimiento del sector público en Puerto Rico de forma aislada. Es necesario analizar el crecimiento del sector público local como un factor combinado con el crecimiento del gobierno federal proyectado hacia el interior de la economía de Puerto Rico. Son dos aspectos de un mismo problema, con una diferencia de enorme alcance que debe ser señalada. Si el gobierno de Puerto Rico se expandió durante la transformación industrial impulsada por la Administración de Fomento Económico con el objetivo de atender las crecientes necesidades sociales de la nueva vida urbana, al agotarse el proyecto industrial y desembocar en una crisis profunda, se manifestó la urgencia de transformar las funciones del gobierno con el propósito de amortiguar los efectos de la depresión continua. Ante la crisis del sector privado, el gobierno se vio compelido, por un lado, a ampliar su intervención en la economía, como hizo al comprar en 1974 la compañía Telefónica y las Navieras, y, por otro lado, hacer todo lo posible por aumentar los empleos públicos para contrarrestar el impacto de la falta de dinamismo del sector privado.
Lo sucedido a partir de 1969, por consiguiente, significó un cambio cualitativo en la función del gobierno tanto local como federal para atender una nueva situación económica y evitar un estallido social. Una de las manifestaciones de la expansión del gobierno local que provocó preocupación fue el crecimiento de la deuda pública. “Its rise, largely due to public enterprise expansion, caused problems for Puerto Rico in the New York credit market, particularly because astounding 49-percent increase occurred in the debt total in 1974-75, just before the New York City-related upheaval in municipal bond markets in 1975” [8]. Aunque el ritmo de aumento de la deuda pública disminuyó una vez pasados los efectos de la recesión, la urgencia del gobierno en proveer empleos continuó. A pesar de la expansión del gobierno, el Economic Study of Puerto Rico hizo unas observaciones que vale la pena considerar.
“The relative magnitude of total government spending in Puerto Rico in the mid-1970’s was roughly comparable to that of Federal, State, and local governments in the United States; the total in each represented about one-third of GNP. No exact comparison should be drawn, however, since the U. S. accounts combine capital expenditures with operating expenditures, and the functional scope of government in each area is different” [9].
La diferencia principal tenía que ver con la urgencia del gobierno de Puerto Rico de amortiguar el vacío de empleos dejado por el sector privado. “The lion’s share of government spending goes to direct purchases of goods and services and most of this is in the form of employee compensation” [10]. Aun contando con la expansión del sector público local para contrarrestar el desempleo y evitar un estallido social fue necesario aumentar la transferencia de fondos federales en una magnitud creciente y de forma continua. Era la única forma de encubrir la depresión continua de la economía señalada por Joaquín Villamil.
La creciente intervención del gobierno federal en Puerto Rico no puede explicarse como una atención especial con respecto a la isla. La situación entre 1972 y 1978 fue crítica a nivel internacional. Afectó con severidad la economía estadounidense y los niveles de endeudamiento tuvieron el propósito de reactivar la economía: “…la deuda pública y privada en Estados Unidos crece con un 7.6% del PNB en 1960, un 11.4% del PNB en 1965, un 18.2% del PNB en 1973, un 20% del PNB en 1977. La deuda de los consumidores crece con un 5% de su ingreso disponible en 1960, un 6.1% en 1965, un 8.7% en 1973, un 9.9% en 1977. Cada vez hace falta más endeudamiento para alimentar las reactivaciones” [11]. Entre otras cosas, no puede subestimarse el impacto en la economía estadounidense de la extensión a Puerto Rico del programa de sellos de alimentos, ya que una parte significativa del consumo local se satisfacía con importaciones de Estados Unidos.
Por consiguiente, el cambio cualitativo que hemos destacado se articuló en la proyección de dos niveles diferenciados: uno correspondió al gobierno local y el otro al gobierno federal. Pero como entre estos dos niveles no existió, como tampoco existe hoy, una relación simétrica, sino asimétrica, de dependencia y subordinación, la nueva situación lo que hizo fue acentuar el sojuzgamiento colonial. Si el gobierno de Muñoz Marín pensó que la industrialización impulsaría la convergencia económica de Puerto Rico con los Estados Unidos, fortaleciendo la autonomía local con un gobierno robusto y autosuficiente, su sueño autonómico no tardó en desembocar en lo contrario: en una reestructuración de la dependencia nunca antes vista en la historia de Puerto Rico. El encubrimiento de la depresión continua articuló un cambio cualitativo en la forma de funcionar la dominación colonial. A nivel político el cambio cualitativo se manifestó en el fin de la hegemonía indiscutible del PPD en las elecciones de 1968, dando paso a una alternancia en la administración del gobierno por dos partidos incapaces de cuestionar las nuevas coordenadas del coloniaje. Uno de ellos, el PNP, llegó a postular una nueva versión de su “ideal” - la estadidad es para los pobres - apoyándose irreflexivamente en el descalabro económico de Operación Manos a la Obra.
A partir de 1975 no solo tenía sentido hablar de la desarticulación económica entre producción y consumo, propia de nuestra historia colonial. Ahora una porción muy significativa del consumo se había divorciado totalmente de la capacidad productiva de la economía local. “The growth of Puerto Rican personal income in recent years parallels the growth of Federal assistance to the island” [12]. El aumento en el ingreso personal en Puerto Rico, basado en fondos federales y desconectado de la capacidad productiva local, debido a que gran parte de los alimentos eran importados, era más un estímulo a la economía estadounidense que a la economía local. El programa de sellos de alimentos, por consiguiente, no tuvo ningún efecto significativo en la agricultura puertorriqueña. Su estímulo fue para la producción de alimentos de la economía de Estados Unidos.
Ahora nos falta ver otro aspecto importante de la crisis económica en que desembocó el Estado Libre Asociado una vez terminó su período de oro.
La Sección 936, las industrias de tecnología avanzada y la transformación del empleo.
La Sección 936, como parte del Código de Rentas Internas del gobierno federal fue creada mediante una reforma fiscal federal en 1976. El gobierno de Puerto Rico aprobó, a su vez, una nueva Ley de Incentivos Industriales en 1978. El propósito de ambas medidas fue estimular el proceso de acumulación de capital en el interior de la economía de Puerto Rico. La nueva sección acentuó una tendencia que ya venía expresándose con fuerza desde la fase inicial del proceso de industrialización: el incremento en la composición orgánica del capital en las nuevas industrias que se establecían en la isla. En otras palabras, cada nuevo empleo requería una cantidad mayor de inversión de capital en maquinaria, local, materias primas y auxiliares. La economía aumentaba su capacidad productiva y al mismo tiempo se amortiguaba su capacidad para crear empleos nuevos.
Con la creciente productividad se producía una masa mayor de ganancias, pero la economía no tenía la capacidad de retenerlas en nuevas inversiones. Ya el Informe Tobin había notado un serio problema como resultado de esta tendencia: la brecha creciente entre el producto doméstico bruto (PDB) y el producto nacional bruto (PNB). “Esta diferencia no es pequeña y crece uniformemente. El PDB de 1974 fue $7,864 millones y el PNB sólo $6,806 millones; en 1960 no hubo ninguna brecha. La tendencia anual de crecimiento del PDB durante 1947-1974 fue de 10.2% y la del PNB de 9.4%” [13]. El PDB incluye la totalidad de la producción anual de la economía, mientras el PNB se refiere a los ingresos de la producción de los habitantes de la isla. Por esta razón, el informe consideró que desde el punto de vista “del bienestar de los residentes de Puerto Rico, altos niveles y crecimiento rápido del PDB son de poco mérito, si no se acompañan de un alto y creciente PNB” [14]. El aumento de la brecha entre ambos términos era una expresión de la dependencia cada vez mayor de la economía de Puerto Rico con relación al capital externo. Significaba que una masa de ganancias en continuo aumento era extraída del país.
En la medida en que la economía se hacía más compleja, con industrias de mayor avance tecnológico y con incrementos en la capacidad productiva de la fuerza de trabajo empleada, la brecha entre el PDB, que en adelante llamaremos producto interno bruto (PIB), y el PNB se fue acentuando en las décadas siguiente después de comenzar a manifestarse en la década del sesenta, según indicó el Informe Tobin. No obstante, aun con el ensanchamiento de la brecha, “la compensación a los trabajadores representó una magnitud superior y creciente al pago de ingresos por la propiedad en la distribución funcional del ingreso interno neto” [15]. La situación se transformó a partir de 1981, cuando se registró “una reducción de la tendencia de crecimiento en la compensación a los empleados y una tendencia de crecimiento más pronunciada en los ingresos de la propiedad. Ambas tendencias han continuado al punto de que a partir de 1987 la magnitud de los ingresos de la propiedad supera la compensación a los empleados…” [16].
La ruta de la ampliación creciente de la brecha entre el PIB y el PNB estuvo relacionada con la transformación del empleo industrial. Los empleos de las nuevas industrias de alta tecnología, estimuladas por las ventajas contributivas de la Sección 936, fueron sustituyendo los empleos que respondían a las industrias de menor desarrollo tecnológico, propias de la primera oleada del proceso de industrialización. El Economic Study of Puerto Rico ya había señalado el impacto de este proceso. “In 1977 employment stood Slightly below the 1974 peak level. While total manufacturing employment has fluctuated close to the same level in the past 5 years, there has been a shift in the industrial composition of that employment, a shift which began a decade ago. Since 1969, employment in apparel, textiles, and leather goods manufacturing has fallen off, that in the food industry has risen sharply, and jobs in metal fabrication, machinery, and chemicals have increased markedly” [17].
Es decir, la brecha comenzó a ensancharse al mismo tiempo que se daba la transformación de los empleos industriales con el establecimiento de industrias de mayor composición orgánica y técnica del capital. Este proceso no puede verse separado de la transformación cualitativa que impulsó la expansión del gobierno de Puerto Rico y del gobierno federal a partir de 1969, según indicó el Informe Tobin. Ahora bien, la transformación de la composición de la estructura industrial tuvo consecuencias muy significativas. “En general, la combinación de la Ley de Incentivos industriales (1978) y la entrada en vigor de la Sección 936 de la Ley de Reforma Fiscal de 1976 (Tax Reform Act, 1976) restringió el desarrollo de la inversión interna y fomentó la salida de capital al exterior. En Puerto Rico la inversión directa no local aumentó de 26% al 44% entre 1970 y 1980. Aún más, la brecha entre el PIB (los ingresos generados en Puerto Rico) y el PNB (los ingresos disponibles en Puerto Rico) empezó a ensancharse de manera apreciable durante esta fase” [18].
Es decir, la brecha entre el PIB y el PNB se acentuó en la medida que se desplegaron dos tendencias con una relación muy estrecha: el incremento acelerado de la composición técnica y orgánica del capital invertido en las nuevas industrias establecidas en Puerto Rico y el desplazamiento significativo del capital local en el proceso de acumulación de capital en el interior del país. El crecimiento de la brecha PIB-PNB, por consiguiente, fue expresión de un desplazamiento de los intereses capitalistas locales y una ampliación del control del capital externo sobre el proceso de creación de riqueza en la economía de Puerto Rico. Este desplazamiento condujo, como ha sido señalado, a una segmentación de la economía local. “El monto de los activos productivos en manos puertorriqueñas es crecientemente menor a la inversión proveniente de Estados Unidos. La brecha estadística es un reflejo de la segmentación de la economía puertorriqueña en dos grandes áreas, una local y otra externa. El área externa, con un uso intensivo de capital y tecnología y orientada a la exportación, y la doméstica, orientada a los mercados locales con algunas excepciones orientadas a mercados externos” [19].
La manifestación de otra tendencia, que ya fue señalada anteriormente, no puede separarse de este movimiento complejo de la economía: la compensación a los empleados comenzó a retroceder frente a los intereses del capital como resultado de la transformación del sector industrial y del sector gubernamental. En otras palabras, al mismo tiempo que se ensanchaba la brecha entre el PIB y el PNB, con la extracción de ganancias del país en cantidades mayores, también se fue deteriorando la relación de los ingresos de los asalariados frente a los ingresos de la propiedad. Ahora bien, no se puede separar el rápido aumento en la productividad de las nuevas industrias de alta tecnología, de su incapacidad para crear los empleos necesarios para absorber una fuerza trabajadora en aumento. Esta deficiencia del sector privado fue lo que presionó la expansión gubernamental local y el incremento de la intervención federal por vía de la transferencias de fondos.
Además, la creciente productividad del sector manufacturero privado, con un dominio creciente del capital transnacional estadounidense, contrastaba con la productividad muy inferior del sector público, con excepción de algunas corporaciones públicas. Lo visible era ese contraste. No la incapacidad del sector manufacturero privado para crear los empleos necesarios. Por consiguiente, en el contexto de la economía transformada que surgió de la crisis económica de 1973-75, comenzó a estructurarse, desde el sector privado, una estrategia dirigida a menoscabar las condiciones generales de las trabajadoras y de los trabajadores. En la medida en que el sector público tuvo que expandirse para atenuar la crisis, no fue una casualidad que la nueva estrategia eventualmente dirigiera su atención hacia las agencias y corporaciones gubernamentales. Con el advenimiento del neoliberalismo en Estados Unidos en 1980, con la victoria de Ronald Reagan, el impulso de la nueva estrategia se acentuó.
Sin embargo, una de sus piezas principales, la propuesta de austeridad, que incluía la congelación de los salarios, ya estaba expuesta con énfasis en el Informe Tobin. En el contexto de la crisis, representantes del sector privado comenzaron a formular lo que podríamos considerar el origen de las futuras reformas laborales. No debe sorprender que los primeros pasos de una ofensiva empresarial contra la clase trabajadora se dieran en esta dirección.
El incremento en los salarios y los beneficios marginales: los orígenes de la reforma laboral.
La crisis puso en marcha una urgente búsqueda de soluciones. Si bien el golpe fue recibido antes de la recesión sincronizada de 1974-75, la recesión hizo visible la vulnerabilidad de la economía surgida de Operación Manos a la Obra. La fragilidad de la economía llevó al administrador de Fomento Económico a nombrar un comité para evaluar el desarrollo industrial de Puerto Rico. La encomienda se les hizo a ciudadanos privados, para “buscar nuevos y mejores métodos para la promoción del desarrollo industrial de la Isla” [20]. El grupo, no obstante, contó con la colaboración del economista Hubert Barton.
Después de la crisis de 1974-75 fue evidente la necesidad de buscar nuevos rumbos para asegurar la posición industrial de Puerto Rico. El comité destacó la novedad de la situación: “por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, hemos tenido reducciones durante los años 1974 y 1975 en la producción real de nuestro país” [21]. Hasta ese momento la economía de la isla había resistido la baja característica de los ciclos económicos de la economía estadounidense, manifestándose en una disminución del ritmo de crecimiento. La situación cambió en 1974 cuando la recesión provocó una reducción en la producción real del país. La función del comité, sin embargo, iba más allá del impacto de la recesión. “Y lo que es peor, tenemos serios temores de que aún cuando recupere la economía de los Estados Unidos, Puerto Rico pueda continuar sumido en una severa recesión” (3). La preocupación no estaba infundada. Bastaba observar el ritmo de la creación de nuevos empleos en las plantas promovidas por Fomento y reconocer su enlentecimiento, combinado con el brusco efecto de la caída económica en los empleos de esas mismas unidades. “Durante los años fiscales 1960 al 1967, hubo un aumento en empleos de 42,000 personas en las plantas de Fomento; de 1967 a 1974 el aumento fue de sólo 36,400. Para el 1975 hemos sufrido una merma de 19,300” (4).
Si la economía de Puerto Rico manifestaba una tendencia que hacía cada vez más difícil la creación de empleos, era urgente estudiar las causas y buscar la forma de contrarrestarlas. El Comité de Evaluación comenzó con la observación del desenvolvimiento de las fábricas de ropa, uno de los sectores que generaban más empleos. El descenso de este sector era notable: en 1961 suministraba 37% de las importaciones de ropa de Estado Unidos, mientras que en 1974 se había reducido a 16%. Lo mismo había sucedido con otros sectores de la industria con capacidad de proveer muchos empleos. Esta simple observación llevó al Comité a manifestar seguridad en la causa de la desventaja competitiva de Puerto Rico frente a los estados del sur de Estados Unidos y otros países: “ha sido principalmente resultado de la aplicación cada vez más rígida de las disposiciones de salario mínimo federal y de los inusitados aumentos en los beneficios marginales legislados por el Gobierno” (5).
Es necesario seguir de cerca las propuestas de este importante comité compuesto por “ciudadanos privados”. Si la manufactura, como siempre se le ha denominado, era el sector más dinámico de la economía y era urgente revitalizarlo, parecía lógico observar el factor que había sufrido el cambio más abrupto. El proceso de industrialización tuvo dos aspectos principales para atraer capital estadounidense: los bajos salarios existentes al comenzar el proceso y la exención contributiva. Si la exención contributiva se había mantenido, la evidencia apuntaba hacia los salarios y era necesario destacar las causas de su acelerado incremento. Otra vez predominó una apreciación jurídica del problema: “Indiscutiblemente, la aplicación de la ley federal de salario mínimo y de la ley local de salario mínimo han sido obstáculos serios al proceso de creación de nuevos empleos” (7).
No se estaba descubriendo nada nuevo. El complejo petróleo-químico se había propuesto como una necesidad ante varias carencias de la economía local – la ausencia de recursos naturales y la falta de eslabonamientos internos de las unidades fabriles – pero también para encontrar una solución a los rápidos aumentos salariales mediante la creación de las industrias satélites del nuevo complejo industrial. El Comité de Evaluación, por consiguiente, hizo sus propuestas precisamente sobre el descalabro ya visible del complejo petróleo-químico. No estuvo en su horizonte la posibilidad de resolver el problema planteado por los salarios apoyándose en una propuesta análoga a la ampliación de la base productiva que prometía el complejo petróleo-químico. Además, no había entre sus componentes ningún intento de orientar su análisis hacia los efectos económicos perdurables del descalabro de la agricultura. Tampoco indagaron en las causas más profundas que hicieron inevitables los aumentos salariales, ya discutidas en un artículo anterior.
Por tanto, la solución trabajada por el Comité de Evaluación estuvo centrada en abordar dos motivos del problema muy visibles para los intereses privados: los aumentos salariales y los beneficios marginales. De forma abierta y decisiva el Comité propuso medidas para evitar los aumentos o detener su tendencia a hacerlo. La propuesta fue significativa en la medida que le dio un nuevo enfoque a uno de los pilares ideológicos de Muñoz Marín, expresado en el famoso quiasmo: el pueblo no es para la industrialización, la industrialización es para el pueblo. El informe del Comité de Evaluación añadió propuestas - en la misma dirección ya abierta por el Informe Tobin cuando propuso la congelación temporera de los salarios en el sector público y en el sector privado, así como “una revisión global de toda la legislación que aumente los costos de la mano de obra, incluyendo: el gran número de días feriados con paga compulsoria; vacaciones y ausencias por enfermedad; bono de Navidad; tiempo adicional y tiempo libre” [22]. El Comité de Evaluación convirtió los beneficios marginales en su foco de atención.
“Beneficios marginales, que están añadidos en las nóminas, incluyen vacaciones regulares con paga, licencia por enfermedad, licencia por maternidad, días feriados pagados. No incluidos en la nómina están beneficios marginales importantes como lo son la compensación por desempleo, seguro por incapacidad, pago por despido, Bono de Navidad, todos los cuales son mandatorios en Puerto Rico. De estos renglones, solamente la compensación por desempleo y compensación por accidentes son mandatorios en los Estados Unidos. Y las primas pagadas promedio en ambos casos son menores que en Puerto Rico” [23].
Aunque el comité se quedó en la superficie de las causas que impulsaron los aumentos salariales, cuando enumeró sus propuestas con el propósito de restablecer las condiciones adecuadas para promover la inversión de capital en la economía de Puerto Rico, su enfoque fue atacar sistemáticamente las condiciones de vida de la clase trabajadora. La primera propuesta fue fijar una política de salarios con el fin de limitarlos en el sector público y en el privado. “La función clave de una política de salarios consiste en mejorar la posición competitiva de todas las industrias, tanto las que producen para el mercado como para la exportación, y restringir el consumo personal, el cual es suministrado principalmente por importaciones, a un nivel consistente con lo que la economía está produciendo” [24]. La idea descarnada, expresada de forma directa, de reducir el consumo personal representaba un ataque frontal a las condiciones de vida de grandes sectores del país. Para limitar los salarios, el comité propuso la exclusión de Puerto Rico de la legislación federal de salario mínimo y “la conveniencia de eliminar la Junta de Salario Mínimo o, por lo menos, modificar sus decretos mandatorios para que estén en conformidad con esta nueva política salarial” [25].
La segunda propuesta del comité fue revisar los beneficios marginales. “El objetivo debe ser uno de incluir la proporción mayor posible de beneficios marginales existentes como jornales para cumplir con la legislación federal de salario mínimo, aumentar la compensación por jornales resultantes de una mayor productividad y dejar a la negociación de los beneficios marginales para la mesa de contratación colectiva” [26]. Para lograr la revisión de los beneficios marginales el comité destacó la necesidad de preparar “un nuevo Código del Trabajo que recopile todas las leyes dispersas existentes y las atempere a la realidad puertorriqueña” [27]. Con esta propuesta se comenzó a sentar las bases ideológicas para la formulación abarcadora de una reforma laboral, diseñada evidentemente para alterar las condiciones laborales, bloquear conquistas adicionales e incluso desmantelar las existentes. El Comité de Evaluación del Desarrollo Industrial, compuesto por ciudadanos privados, nombrado por el propio Administrador de Fomento Económico, comenzó a fraguar un viraje significativo en la política del Partido Popular Democrático (PPD).
Las propuestas no se limitaron a la reforma de las leyes laborales, expresada de forma cuidadosa con la intención de atemperarlas a la realidad puertorriqueña. Fueron mucho más audaces e incluyeron las tarifas de energía eléctrica y los fletes marítimos. Propusieron una reducción del precio de la energía eléctrica para la industria manufacturera y para la agricultura, aunque para hacerlo posible hubiera que “subir las tarifas a los demás sectores de consumidores de Puerto Rico”. Esta propuesta venía seguida de otra todavía más sorprendente: limitar los aumentos en los fletes marítimos para las materias primas importadas “y reducir al mínimo los fletes sobre productos para exportación”. De inmediato, el comité destacó la contraparte de esta propuesta: “Esta política sobre fletes debe ser claramente promocional y tendrá que estar compensada por fletes más altos sobre artículos no objetos de manufactura en Puerto Rico” [28].
Uno se queda perplejo ante propuestas como las anteriores totalmente insensibles ante el impacto negativo sobre los sectores laborales. De haberse aumentado las tarifas de la energía eléctrica y los fletes marítimos de las mercancías importadas para el consumo, hubiese aumentado la presión hacia el aumento de los salarios. La mayoría de los medios de vida que forman la canasta de bienes de la clase trabajadora, necesarios para su reproducción normal en términos del mercado capitalista, ayer como hoy, dependen de artículos de consumo importados. Por consiguiente, las propuestas del Comité de Evaluación, con su intento de reducir los beneficios marginales mediante una reforma de las leyes laborales y de encarecer premeditadamente el costo de la energía eléctrica y de los artículos de consumo importados, con el propósito de favorecer la manufactura, desembocaban en un ataque sistemático a las condiciones de vida de las mayorías asalariadas del país, como también a los sectores cada vez más dependientes de los sellos de alimentos federales.
El comité consideró que el gobierno adquirió las Navieras para actuar sobre las desventajas de la isla en los costos de transportación. “Como el volumen de carga hacia fuera es mucho menor que el del que llega, hace sentido cobrar tarifas mucho más bajas en la transportación de nuestras exportaciones que lo que se cobra a nuestras importaciones. Esta es y debe continuar siendo la norma que guíe la estructura tarifaria de las Navieras de Puerto Rico” [29].
Si a estas medidas le añadimos la propuesta de reducir las contribuciones sobre los ingresos y la propiedad de las industrias manufactureras, combinada con el propósito de iniciar “a la mayor brevedad posible la explotación de las minas de cobre y níquel”, podemos apreciar el viraje significativo que se venía llevando a cabo en la mentalidad de los administradores del gobierno bajo el PPD. Se buscaba, afirmaba el comité, articular un “nuevo optimismo” con el noble propósito de “restaurar la confianza de los puertorriqueños en el futuro de Puerto Rico” [30]. Ese nuevo optimismo, claro está, vendría montado sobre una concepción también nueva del país, como expresión del siguiente enunciado todavía implícito: el país está encarnado no por sus grandes mayorías asalariadas y comunitarias, sino por el bienestar económico de sus empresarios privados y sus vínculos decisivos con el mercado.
El Comité de Evaluación tenía también muy clara la necesidad de una profunda transformación política en Puerto Rico. Lo expresaba de forma dramática. “Los empresarios se sienten bajo constante amenaza y agobio por la legislación y reglamentación que se anuncia, que se presenta, y que en algunos casos se aprueba, que es lesiva a los intereses de la industria. Durante la sesión legislativa, muchos gerentes de plantas industriales viven en un estado de sobresalto. Esta intranquilidad se refleja en evaluaciones adversas que hace la gerencia local sobre nuestro país a sus compañías matrices en los Estados Unidos” [31]. Frente a la amenaza y el sobresalto de los empresarios no significaba nada el deterioro propuesto de las condiciones de vida de la mayoría del país con toda la carga de angustia e inestabilidad inherente al proceso. No cabe duda de que se proponía un giro acentuado en la limitada vida democrática existente en Puerto Rico.
La necesidad de un giro hacia un notable empobrecimiento de la democracia, con la consecuencia de transformar eventualmente la función del trabajo legislativo, fue coronada con la siguiente observación del Comité de Evaluación a la Administración de Fomento: “… la función de Fomento debe ser asesorar, estimular, promover, orientar y ayudar la iniciativa privada y no la de sustituir a la empresa privada en lo que ésta pueda hacer mejor que el gobierno” [32].
No conozco ningún documento anterior a este, preparado por el Comité de Evaluación del Desarrollo Industrial, compuesto por ciudadanos privados, que haya configurado una propuesta económica y política tan parecida a lo que sería años más tarde la política neoliberal adoptada abiertamente por los dos partidos de gobierno en Puerto Rico. El programa elaborado por el Comité de Evaluación tuvo una clara conciencia de que sus propuestas eran un resultado de la quiebra del complejo petróleo-químico y de los efectos severos de la recesión de 1974-75 en la economía de Puerto Rico. No se puede olvidar que este documento es anterior a la aparición del neoliberalismo en el escenario político y económico. En el próximo artículo veremos con detenimiento cómo en la década de 1980-90 se desarrolló una crítica al gobierno hasta desembocar en un concepto clave de la política neoliberal: el gigantismo gubernamental. Este concepto, a su vez, vino acompañado de propuestas de privatización de agencias y corporaciones públicas como medidas necesarias para corregir el llamado gigantismo del gobierno. Es importante tener presente también que con la maduración de la política neoliberal la idea de reformar las leyes laborales adquirió una importancia destacada y provocó intensos debates y propuestas.
Notas
[1] Informe Tobin, San Juan: Editorial Universitaria, 1976, 29. El énfasis pertenece al texto.
[2] Ibid, 30.
[3] Ibid, 49.
[4] United States Department of Commerce, Economic Study of Puerto Rico, Volume I, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, December 1979, Tabla 10, 83.
[5] Ibid, 82.
[6] Caribbean Business, 4 de febrero de 1981, S-4.
[7] “Transfer payments from Federal sources accounted for almost 20 percent of Puerto Rican personal income in 1977”. Economic Study of Puerto Rico, Volume I, 159.
[8] Ibid, 87. Este mismo estudio señaló que la deuda pública creció del 49% del PNB en 1973 al 80% en 1977 (9).
[9] Ibid, 83.
[10] Ibid.
[11] Ernest Mandel, La crisis: 1974-1980, México: Ediciones Era, 1980, 250.
[12] Economic Study of Puerto Rico, Volume I, 14.
[13] Informe Tobin, 24.
[14] Ibid, 26.
[15] Jorge Martínez, Jorge Máttar, Pedro Rivera, Coordinadores, Globalización y desarrollo: desafíos de Puerto Rico frente al siglo XXI, México: CEPAL, 2005, 65-66.
[16] Ibid, 66.
[17] Economic Study of Puerto Rico, Volume I, 73. Este mismo estudio señaló que los cambios mayores en la composición del sector manufacturero comenzaron en los años entre 1965-1970. “It was during this period that the pharmaceuticals, petrochemicals, metals and machinery, and petroleum refinery and products industry began to achieve importance in terms of contribution to sector output.” Volume II, 27.
[18] Globalización y desarrollo: desafíos de Puerto Rico frente al siglo XXI, 179.
[19] Ibid, 97.
[20] El Comité de Evaluación del Desarrollo Industrial, Informe al Administrador de Fomento Económico, 22 de diciembre de 1975, San Juan: Biblioteca Administración de Fomento Económico, 1.
[21] Ibid, 3. En adelante se indicará la página después de la cita del documento.
[22] Informe Tobin, San Juan: Editorial Universitaria, 1976, 6.
[23] Informe al Administrador de Fomento Económico, 8.
[24] Ibid, 19.
[25] Ibid, 20.
[26] Ibid.
[27] Ibid, 21.
[28] Ibid.
[29] Ibid, 25.
[30] Ibid, 23.
[31] Ibid, 24.
[32] Ibid, 45.
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Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.