Neoliberalismo y gigantismo gubernamental

la nueva política pública del gobierno de Hernández Colón: 1987-1992 (X)


Por Félix Córdova Iturregui


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Neoliberalismo junio 2021
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Al comenzar el año 1987, el secretario de Hacienda, Juan Agosto Alicea dio a conocer a la prensa varios factores que tendrían un gran impacto en la economía: la reforma contributiva, la nueva Ley de Incentivos Contributivos y la creación de un Consejo Económico Asesor con el propósito de formular estrategias de política económica. La administración de Rafael Hernández Colón buscaba fortalecer las inversiones para incentivar el dinero depositado en los bancos y vincularlo a la producción. Agosto Alicea destacó ante la prensa la importancia del Consejo Económico Asesor y describió su composición. Estaría organizado en cuatro subcomités con el objetivo de hacer estudios y recomendaciones.


El presidente del nuevo cuerpo asesor sería precisamente el secretario de Hacienda. Juan Agosto Alicea informó que los cuatro subcomités estarían presididos, a su vez, por ciudadanos privados. El propósito era ofrecer a los funcionarios del gobierno una perspectiva diferente sobre los asuntos estudiados. Se daba así impresión de que la nueva política surgiría de tales estudios. Sin embargo, la composición de los subcomités indicaba ya la dirección de la nueva estrategia. Al referirse al Consejo Económico Asesor, Agosto Alicea no habló de algo que estaba por hacerse. Por el contrario, informó hechos consumados. Los subcomités y sus presidentes eran los siguientes:

  1. Competitividad de Puerto Rico: presidido por el empresario José Enrique Fernández

  2. Educación y Recursos Humanos: presidido por el economista José Joaquín Villamil

  3. Gobierno: presidido por el banquero Alberto Paraccini

  4. Infraestructura: presidido por el economista Elías Gutiérrez. [1]

Según Agosto Alicea, Puerto Rico debía desarrollar un esquema orientado a sustituir importaciones y aumentar las exportaciones. Mencionó la agricultura como una de las actividades económicas con mayor potencial de desarrollo.


¿Se trataba realmente de hacer “estudios y recomendaciones” o ya se había decidido un nuevo curso para la política pública? Días antes de salir la noticia de Agosto Alicea con información sobre la existencia del Consejo Económico Asesor, José J. Villamil, identificado como presidente de la Asociación de Economistas de Puerto Rico, publicó un artículo con el título: “La privatización como estrategia” [2]. Villamil comenzó destacando el impacto global del gobierno de Margaret Thatcher en Gran Bretaña al vender activos del sector público a la empresa privada y al transformar empresas estatales en empresas privadas. Reconoció que la privatización se había convertido en “una moda” y en “una consigna ideológica”. Villamil era consciente del carácter mimético, irreflexivo que tenía el neoliberalismo. Con la intención de superar el sesgo ideológico, elaboró su posición.


"Lo que no ha sido objeto de análisis es determinar cuándo es que se requiere, qué forma debe tomar la privatización y cómo supervisar a las empresas privatizadas para estar seguros que estén cumpliendo con sus responsabilidades. Mientras se presuma que la privatización es un objetivo dictado por pautas ideológicas, no será objeto de análisis. Es sencillamente una expresión de preferencias que parte del siguiente supuesto: el sector gubernamental es irremediablemente ineficiente y el sector privado puede desempeñar cualquiera de las funciones tradicionales del estado mejor que este" [3].


El artículo de Villamil partió de la privatización como una premisa aceptada. No obstante, tuvo el cuidado de señalar las contradicciones de la privatización y de la desreglamentación. Ambas medidas podían desembocar en una mayor concentración económica y en aumentos a los precios del consumidor. Reconoció que el objetivo de la empresa privada es la maximización de la ganancia. Expuso, además, diferentes formas de privatizar: venta de empresas estatales a empresas privadas, contratación, franquicias, cupones y ayuda mutua. Reducir los gastos del gobierno podía resultar en el encarecimiento de los servicios para los consumidores. Este aspecto, relacionado con el costo de los servicios, era de notable importancia en el contexto local porque había un intenso debate sobre los efectos en la economía de un incremento en el salario mínimo federal.


Si Puerto Rico decidiera adoptar la estrategia de la privatización, concluyó Villamil, debía hacerlo “explorando distintas opciones” y mediante el estudio de “las áreas más susceptibles de privatización”. La propuesta de Villamil no rechazaba la privatización, pero en el proceso de llevarla a cabo incluyó un aspecto que debe ser destacado: “Para viabilizar lo anterior es indispensable diseñar el sistema de planificación, que contemple el establecimiento de normas y de seguimiento que se requiere” [4].


Al incluir la necesidad de planificar la política de privatización, Villamil todavía expresaba escrúpulos ante la política neoliberal. No obstante, su posición había sufrido cambios significativos. En 1984, cuando salieron publicadas las recomendaciones del informe del Comité para el Desarrollo de Puerto Rico, conocido como el Informe Carrión, José Joaquín Villamil lo criticó duramente porque sus propuestas se hicieron desde un “strictly entrepreneurial point of view” [5]. Hizo su crítica demoledora, representando a CEREP, en una conferencia de prensa celebrada en el Colegio de Abogados. El informe, según él, había adoptado la “supply side theory” de la política neoliberal del presidente Reagan. Villamil cuestionó que Puerto Rico hubiese perdido capacidad competitiva, al destacar las ganancias del capital estadounidense como las más elevadas en cualquier inversión en países extranjeros [6]. Criticó la política de reducir las contribuciones a los más ricos porque debilitaría la capacidad del gobierno de proveer servicios a los más pobres. También criticó la congelación del salario mínimo federal hasta que el desempleo se redujera a 12% y señaló que el informe no indicaba cuántos empleos se conseguirían con las medidas propuestas. La amplitud de sus críticas respondía a una crisis relacionada con el fracaso del modelo económico de Puerto Rico.


Es evidente que las posiciones críticas de Villamil ante las posiciones neoliberales del llamado “informe Carrión” publicado en febrero de 1984 , eran muy diferentes a las de 1987, expresadas en su artículo “La privatización como estrategia”. Se había ido desplazando hacia la “ideología” criticada en 1984, aunque todavía reconocía la importancia de la planificación para darle dirección a la nueva política pública.


A diferencia de Villamil, Rafael Hernández Colón, entonces candidato a la gobernación, expresó una reacción favorable al informe del Comité para el Desarrollo Económico de Puerto Rico, en el que participó Teodoro Moscoso [7]. Vale la pena mencionar que este informe también se discutió en marzo, en un foro durante el primer congreso anual de la Asociación de Economistas de Puerto Rico, con la participación de Raymond González, José Joaquín Villamil, Alfredo González y Ángel Ruiz [8] El moderador del foro fue Elías Gutiérrez. Raymond González, uno de los autores del informe, presentó su posición y se excusó de la actividad. Al ausentarse, quedó el informe sin ningún apoyo en el mencionado foro.


Si la crítica de Villamil al llamado Informe Carrión consistió en que solamente presentaba el punto de vista empresarial, ¿no sucedía lo mismo con la composición del nuevo Consejo Económico Asesor? ¿Había algún representante del movimiento obrero, del movimiento cooperativista, o de las comunidades? Entre las formas posibles de privatización, Villamil había incluido el cooperativismo y formas comunitarias. ¿Por qué no hubo representación de estos intereses en el nuevo Comité Asesor? El viraje hacia la nueva política pública de corte neoliberal, aunque no fue fácil ni cómodo, se hizo claramente en interés de grandes sectores empresariales privados. No obstante, hizo falta un discurso autorizado que lo justificara.


El 2 de febrero de 1987, Elías Gutiérrez publicó el primero de dos artículos: “Estrategia para el sector público”. La segunda parte salió el 9 de febrero: “La privatización como alternativa”. En la primera parte, Gutiérrez señaló que la estrategia seguida durante la “época de industrialización” no ofrecía ya una “alternativa adecuada”. Se refirió a la última década (1976-1986) como “un período doloroso”. Según Gutiérrez, la economía se afectó con los cambios en los mercados petroleros y financieros. Puerto Rico recurrió al gobierno federal para buscar alivio para las necesidades sociales y económicas de su población. Gutiérrez hizo una observación reveladora: “El país se urbanizó sobre las bases vidriosas de estructuras institucionales no del todo desarrolladas y fuertes” [9]. ¿A qué instituciones se refería? ¿Qué bloqueaba su desarrollo? Este tipo de juicio, suspendido en el aire, aunque puede considerarse como el indicio de algo que faltaba en el país, alguna ausencia significativa que impedía el desarrollo institucional, flotaba como un punto ciego en el artículo. Del artículo solamente se puede deducir que la industrialización, al dejar de ser viable, se combinó con la dependencia de fondos federales. Según Gutiérrez, “la dependencia de los recursos obtenidos a través de dádivas, o transferencias unilaterales disminuirán el desarrollo”.


Ante un contexto contradictorio como el descrito, en el que la crisis industrial desembocó en la dependencia de fondos federales, y esta dependencia obstaculizaba el desarrollo, Gutiérrez elaboró la idea abstracta de un gobierno con la responsabilidad “de facilitar el desarrollo de los gobernados”. El rol del gobierno, afirmó, debe estimular las condiciones “para que la sociedad misma resuelva problemas, en vez de esperar que los mismos sean resueltos por el gobierno” [10]. Terminó su artículo reconociendo que el problema del desempleo era un síntoma. “El desempleo es un síntoma y no el problema económico del país”. Una aseveración como esta debió ser motivo de una reflexión rigurosa sobre toda la formación económico social. Pero después de haber hablado de la dificultad de crear nuevos empleos debido al cambio tecnológico y de señalar que el problema de cualquier economía es suplir a un mercado mundial cada vez más competitivo, añadió esta joya: “El problema económico ciertamente no ha sido definido correctamente” [11]. Gutiérrez criticó al gobierno por haber definido incorrectamente algo que tampoco él definió. El título de esta primera parte, “Estrategia para el sector público”, se quedó suspendido sobre un vacío, para pasar a la supuesta “alternativa” de un problema que “ciertamente no ha sido definido correctamente”.


En la segunda parte, Gutiérrez desarrolló la idea de que el gobierno, al no definir correctamente el problema económico, recurrió a dos enfoques básicos para atender el “desempleo estructural”: 1) el subsidio al sector privado para incentivar la inversión; 2) la creación de puestos de trabajo en el sector público. El primer enfoque, dice, no fue suficiente para resolver el desempleo estructural. En vano buscará el lector o lectora una explicación sobre la insuficiencia destacada por Gutiérrez. Si había un problema estructural relacionado con el empleo, las preguntas necesarias para abordarlo debieron ser: ¿de dónde surge o debe surgir la demanda de fuerza de trabajo en una economía dominada por el capital? ¿Por qué esta demanda no era suficiente? Para contestarlas hubiera sido necesario analizar con rigor el proceso de acumulación de capital en un contexto de subordinación política.


Estas preguntas imprescindibles, sin embargo, están ausentes en el artículo de Gutiérrez. De haberlas considerado, su análisis hubiese sufrido un desplazamiento inevitable. En lugar de centrarse en una crítica a la expansión del empleo en el gobierno, hubiese tenido que cuestionar la deficiencia donde se encontraba: en el sector privado. No es lo mismo enfocar el problema como si residiera en el gobierno, que considerar como aspecto principal el proceso de acumulación dominado por el capital privado y analizar la relación de este proceso con la estructura del gobierno. Un enfoque de esta naturaleza hubiese propiciado un estudio sobre la formación histórica del mercado y su relación con el proceso de creación y acumulación de la riqueza. ¿Por qué el proceso de acumulación de capital durante la transformación industrial de Puerto Rico desembocó en una demanda insuficiente de fuerza de trabajo, con una debilidad mayor a partir de la recesión de 1974-75? Si bien el Informe Tobin se refirió a fallas del mercado, ahora los teóricos de la privatización, lejos de considerar tales fallas, recurrieron al mercado como la solución. Invirtieron las cosas: lo que debió ser el problema objeto de análisis, lo convirtieron en la solución. Esta inversión se convirtió en el punto de partida de la política neoliberal al transformarse en la nueva política pública del gobierno de Puerto Rico.


Una crisis económica con la expresión de un desempleo estructural severo debió impulsar a los economistas a cuestionar la organización de la economía capitalista en su contexto colonial. ¿Qué relación tuvo el colapso agrícola y la desaparición de decenas de miles de empleos agrícolas en el surgimiento del desempleo estructural? ¿Por qué entre 1950-1970 cayó tan abruptamente la tasa de participación laboral? ¿Por qué la tasa de participación laboral no volvió a alcanzar nunca los niveles de 1950? ¿Qué relación tenía la llamada economía abierta, muy abierta, volcada hacia el mercado exterior, sin vínculos industriales internos, con ese desempleo estructural? ¿Qué significó el colapso del proyecto petróleo-químico? Todas estas preguntas elementales apuntaban hacia la configuración del sector privado de la economía en el contexto colonial. Pero el objetivo fue presentar las cosas de forma invertida: el problema era el tamaño del gobierno.


Si el gobierno también debía ser objeto de un análisis urgente, la dirección coherente no era cuestionar sus actividades productivas, sino su carácter colonial, la urgencia de su expansión para crear los empleos que no surgían del sector privado, sus limitaciones para poder lidiar con poder sobre problemas que exigían cambios fundamentales. La intención de Gutiérrez no fue analizar con rigor las causas del desempleo estructural, lo que lo hubiera llevado a cuestionar al sector privado y la configuración material del proceso de acumulación del capital. Su objetivo fue justificar la nueva política neoliberal del gobierno y presentarla como indispensable. De ahí el carácter mimético de su postura, disfrazada de una compleja retórica académica. En su artículo no hay nada que conduzca a un cambio estructural de la economía para atender el desempleo estructural.


"De ahí que sea indispensable comenzar con un proceso de privatización de todas aquellas actividades que puedan ser realizadas por el sector privado de forma más efectiva y eficiente de lo que puede ser capaz el sector público. Un proceso de privatización dirigido a producir un clima de intensa y saludable competencia. Este último punto es de especial importancia para que no se entienda equivocadamente que la privatización se impulsaría ciegamente y aún a costa de producir monopolios privados pero económicamente ineficientes y socialmente costosos. La privatización, sugerida como estrategia por Peter Druker en 1969, consiste en retornar al sector privado aquellas actividades que puedan ser llevadas a cabo de forma efectiva, eficiente y rentable" [12].


En un momento en que la estructura industrial del capital privado se venía transformando con rapidez, a partir de la aprobación de la sección 936, en 1976, con el predominio creciente de compañías multinacionales, Gutiérrez hablaba de privatizar para crear un clima de “intensa y saludable competencia”. Otro intento de colocar las cosas al revés, de invertirlas, para justificar una posición ya adoptada sin reflexión cuidadosa. ¿Cómo fomentar la competencia intensa y saludable en una economía dominada por grandes compañías multinacionales? Para Gutiérrez era indispensable la privatización porque respondía a una concepción curiosa del gobierno. “La estructura del gobierno, diseñada para una sociedad rural que responde en exceso al padrinazgo político, limitada en su perspectiva al mercado local, o a lo sumo a mercados regionales de Estados Unidos, no puede pretender lidiar exitosamente con problemas inherentemente urbanos, tecnológicos e internacionales” [13].


La estructura del gobierno a partir de 1940 había sido transformada para propiciar la industrialización, para ampliar la base económica del país, predominantemente rural. Las corporaciones públicas surgieron de una imperiosa necesidad de reformas. Gutiérrez en ningún momento se refirió al cambio de programa del PPD entre 1945-47, ni a la relación colonial. El gobierno no parecía estar afectado por esa relación de subordinación. Si su estructura respondía todavía al padrinazgo político, se debió estudiar a fondo la urgencia de una reforma de la administración pública para proponer transformaciones dirigidas a eliminar la burocracia, la corrupción y el favoritismo. Pero esto no era fundamental en el incipiente discurso neoliberal. El propósito no era estudiar a fondo nada. Era utilizar una retórica basada en la competencia y la innovación para justificar la privatización. Y dicha retórica alambicada hizo sus propuestas en un contexto en que la competencia en el sector industrial privado se veía reducida y sujeta al enorme poder de grandes compañías multinacionales extranjeras.


Gutiérrez volvió a la carga con otro artículo publicado el 16 de febrero de 1987. Comenzó con un enunciado difícil de refutar: bajo la “estructura actual, el gobierno no puede resolver el problema del desempleo sin recurrir a costos prohibitivos” [14]. Sin embargo, no abordó en ningún momento las causas de la expansión del gobierno. Partió de un resultado: el tamaño excesivo del gobierno y de su paralización. “Un gobierno paralizado por su tamaño, por su relativa irrelevancia y por su capacidad para resolver problemas que nunca fue diseñado para atender. Ante la desenfrenada búsqueda del poder, los políticos y los burócratas pretenden atacar problemas que no pueden ser resueltos desde el gobierno”. El problema del desempleo estructural ciertamente requería profundos cambios en la estructura económica colonial. No obstante, Gutiérrez no señala quién podría resolver un problema “estructural” que, por serlo, implicaba el conjunto de la economía. Si el proyecto de industrialización y modernización de Puerto Rico se organizó sobre la base de la importación de capital estadounidense y desembocó en un alarmante desempleo estructural, por qué no someter a un análisis riguroso los límites de dicho proceso. La posición de Gutiérrez ni siquiera se asomó al problema. Se enfocó en el gobierno: “¿Cuál debiera ser la estrategia para reestructurar el gobierno?”


Después de tres preguntas encaminadas a establecer el fracaso del sistema de instrucción, la pérdida de definición de las agencias públicas, y la incapacidad de la burocracia, Gutiérrez expuso cuatro pasos afirmativos: definir la misión de cada agencia del gobierno, determinar los objetivos realizables consistentes con la misión, determinar tiempos máximos para los programas dentro de cada agencia y alterar la asignación de fondos “de manera que las agencias y los programas se vean obligados a competir entre sí en función de sus logros y no simplemente porque existen ya”. Gutiérrez presentó con claridad el objetivo del cuarto paso: “fomentar la innovación, el cambio, lo nuevo, un ambiente empresarial, como la norma en las agencias de servicio público”.


Concluyó su análisis con una metáfora apoyada en el gigantismo gubernamental: “En resumen, es necesario podar el árbol gigante del gobierno para que retoñe con nuevas armas y mayor brío. Para que dé frutos y no hojarasca. Lo que debe ser permanente es la cosecha y no las ramas secas” [15]. Sugirió, entonces, considerar la privatización de todos los servicios públicos rentables e introducir la competencia entre las agencias del sector público y entre el sector público y el privado. En lugar de analizar y estudiar las fallas del mercado, ya señaladas en el Informe Tobin, el profesor de planificación de la Universidad de Puerto Rico, pero también consultor y vicepresidente de Corplan, Inc., propuso introducir la competencia mercantil en el interior del gobierno y trasladar las agencias y corporaciones públicas lucrativas a la empresa privada. Nada dijo Gutiérrez sobre cómo estas medidas ampliarían la base productiva de Puerto Rico o atenderían las profundos desequilibrios del mercado como institución histórica.


La razón para haberle dedicado tanta atención a los artículos de José Joaquín Villamil y de Elías Gutiérrez es sencilla. Ambos ya formaban parte del nuevo Consejo Económico Asesor de la administración de Rafael Hernández Colón, anunciado públicamente por el secretario de Hacienda, Juan Agosto Alicea, el 19 de enero de 1987. Además, dirigieron dos de los cuatro subcomités perteneciente al Consejo Asesor. Por consiguiente, la estrategia neoliberal de privatización, acompañada del término “gigantismo gubernamental”, así como la intención de extender las categorías mercantiles y la competencia en el interior del gobierno, dejó de ser parte de un discurso ideológico expresado en el debate público y pasó a integrar y definir la nueva política pública. Dicho en otros términos, la nueva política pública adoptó abiertamente el neoliberalismo y se plegó así a la creciente presión internacional con su ampliación arrolladora de las fuerzas del mercado.


¿Competencia saludable público-privada? El caso de la planta de gandules de Villalba.


Elías Gutiérrez se refirió a la importancia de crear un clima de “intensa y saludable competencia” entre las agencias del gobierno y entre el sector público y el sector privado. Varios meses después de exponer sus ideas se dio un proceso de discusión en la prensa que podría ser revelador. En octubre de 1987, el secretario de agricultura, Juan A. Bauzá, destacó que en 1986, Puerto Rico importó $2.5 mil millones en comida, un 75% del total. Según Bauzá, los 22,800 agricultores de la isla hubiesen podido producir 60% de la cantidad importada. De haber ocurrido esto, $1.5 mil millones hubiesen permanecido y circulado en Puerto Rico. Evidentemente a Bauzá le preocupaba algo que no estaba en el marco de análisis de Gutiérrez. Destacó la importancia de la producción de alimentos porque le preocupaba la situación de los agricultores. Luego hizo este señalamiento: “The government also recently took over a pigeon pea – gandules – packing plant in Villalba that was financially strapped” [16]. Es decir, el gobierno evitó el cierre de una planta empacadora de gandules asediada por la falta de capital.


Apenas diez días más tarde, apareció en la prensa otra noticia, “’Hierve’ la pugna de los gandules”, en la que el presidente de Goya, Francisco Unanue, arremetía contra la política intervencionista del gobierno a través de su Departamento de Agricultura. Según la noticia: “El gobierno lleva casi un año operando una planta de enlatar gandules en Villalba. La operación de esa planta ha servido para desplazar de ese segmento a dos empresas privadas: Casera y Goya, de acuerdo con los industriales” [17]. Años antes, Casera había arrendado la planta de Villalba a Fomento Cooperativo. El gobierno optó por no renovar el contrato y Raúl Herrero, vinculado a Casera, expresó lo siguiente: “No necesitamos ni podemos subsistir con la competencia del gobierno” [18]. Antes de explicar las acciones del gobierno, es preciso destacar la confesión de Marrero: la empresa privada no puede subsistir en competencia con el gobierno. A pesar de todos los ataques de burocracia, ineficiencia, parálisis, etc., la empresa privada no podía competir porque la motivación del gobierno no era la ganancia.


La situación de los gandules, sin embargo, no respondió a una intervención arbitraria del gobierno. La posición de los industriales, expuesta por Marrero y Unanue, estaba en conflicto con un frente de agricultores y agrónomos. Según Bauzá, el gobierno tuvo que recuperar la fábrica porque si no lo hacía, desaparecerían los agricultores de gandules. El presidente de la Asociación de Agricultores, Antonio Álvarez, sostuvo que la acción del gobierno fue necesaria porque los precios que pagaban Casera y Goya, entre $12 y $18 por quintal, desalentaban el cultivo del gandul. “Actualmente, el Departamento de Agricultura garantiza un precio de $20 y un subsidio de $3.00 por quintal”. Antonio Álvarez destacó el daño que habían sufrido los productores de gandules. Entre 1983-84 había entre 70 y 75 mil quintales sembrados. Para 1985-86 la producción se había reducido a 35 mil quintales.


La acción del gobierno, por consiguiente, tuvo como objetivo rescatar una actividad agrícola amenazada con desaparecer. Sin duda no existía una “intensa y saludable competencia” entre industriales y agricultores. Mucho menos entre la empresa privada y el gobierno. Unanue, por su parte, criticó la política “socializante” del gobierno. La prensa recogió sus expresiones: “Indicó que se están utilizando tácticas similares a las que usó Fidel Castro en los comienzos de la revolución cubana para destruir a las empresas privadas antes de tomar el control de ellas” [19]. Estas palabras de Unanue no dejan mucho espacio para la saludable competencia. Por el contrario, son un buen índice para evaluar la actitud de los empresarios privados ante el gobierno. La propuesta neoliberal venía como anillo al dedo para canalizar toda la agresividad acumulada contra el sector público por parte de empresarios privados movidos por la voracidad de sus intereses individuales en una economía que no se caracterizaba por la existencia de un tejido rico y variado de intercambios a través de un mercado interno.


Lejos de discutirse a fondo la importancia de reactivar la agricultura para expandir la base productiva del país, los industriales estaban dispuestos a asfixiar la actividad agrícola todavía existente. Para defender a unos empresarios privados de otros, el gobierno tuvo que intervenir. De todas formas, los fracasos agrícolas de 1986 obligaron al gobierno a otras intervenciones. “Last year, the government took over two south shore vegetable operations, April-Agro Industries and Isprac (Israel-Puerto Rico Agriculture Corp.). The Israeli-managed or-owned companies together defaulted on $56 million in Commonwealth loans, much of it used in infrastructure cost” [20].


No estamos frente a fracasos del sector público, sino frente a fracasos o timaduras de empresarios privados con consecuencias negativas en el gobierno. Pero estos aspectos de la complejidad colonial no despertaban el interés de los nuevos teóricos del neoliberalismo.


La política neoliberal y la segunda transformación económica de Puerto Rico.


En junio de 1987, el gobernador Rafael Hernández Colón le pidió a su Consejo Asesor Económico elaborar “una nueva estrategia para guiar y promover el desarrollo económico del país”. El resultado del trabajo del Consejo Asesor Económico fue un documento significativo: Estrategia para el desarrollo económico de Puerto Rico: hacia la segunda transformación económica. El título del documento expuso con claridad su objetivo: poner en marcha una segunda gran transformación de Puerto Rico. La primera ocurrió como resultado del proceso de industrialización comenzado entre 1947-1950. Podemos inferir lo siguiente: la segunda transformación tendría lugar como consecuencia de la nueva política pública de carácter neoliberal. Por esta razón es importante considerar la retórica hiperbólica, grandilocuente, de dicho documento, sin olvidar que su optimismo estuvo relacionado con los años de expansión económica de la segunda parte de la década de 1980-1990. La vieja metáfora del camino jalda arriba se transformó en “alcanzar nuevas cumbres de prosperidad y progreso estableciendo formas innovadoras de competir en los mercados internacionales” [21].


El documento partió de la idea de que Puerto Rico se encontraba en el umbral de una nueva época post-industrial dominada por el conocimiento científico. Había surgido un nuevo escenario con el reordenamiento de la división internacional del trabajo en el contexto de una economía global. Con el propósito de lograr la sede de los Juegos Olímpicos de 2004 se propusieron desarrollar el Proyecto Puerto Rico 2004. Ante los cambios señalados en la economía global, se imponía reexaminar la trayectoria del desarrollo económico del país. Hacía falta una transición de la época del estancamiento económico entre 1975-1985 hacia el resurgimiento económico que inició entre 1985-88. Durante este lapso se crearon 180,000 nuevos empleos y el desempleo se redujo a menos del 15%, con un aumento “notable” de la tasa de participación laboral. En 1981 la tasa de participación laboral fue 43.2%, bajando a 41% en 1983 como resultado de la recesión, para aumentar a 44.9% en 1988 [22].


El Consejo Asesor destacó que Puerto Rico se había convertido “en el país más industrializado del mundo” debido a la contribución creciente de la manufactura al Producto Interno Bruto. Sin embargo, el nivel de desocupación e inestabilidad en el crecimiento económico era característico de “una economía desarticulada” (3-4). El documento caracterizó la década de 1975-1985 como una de rezago económico. Sin embargo, reconoció que después de la crisis del petróleo que golpeó a la industria petróleo-química, se establecieron industrias de “alta tecnología” (11). La Sección 936 aceleró la composición técnica y orgánica del capital invertido en Puerto Rico, aumentando sustancialmente la aportación de la manufactura al producto interno bruto.


"Para 1983, el 61% del empleo en la manufactura, el 62% de la nómina y el 71% del valor añadido de la manufactura se concentraba en las empresas 936. Con la ascendencia de las 'industrias' 936 la aportación del sector manufacturero al Producto Bruto creció de 23% en 1960 a 30% en 1980 y a 40% en 1987. Sin embargo, la preponderancia de los términos de la sección 936 del Código de Rentas Internas Federal como instrumento de promoción no fue lo suficientemente efectivo como para mantener las tasas de inversión que caracterizaran las décadas anteriores, ni para sostener los niveles de empleos que le acompañaron" (12).


El extraordinario avance en la productividad de las compañías multinacionales de la Sección 936 permitió elaborar un contraste con otros sectores de la economía y hablar de un relativo estancamiento y de una situación de inestabilidad. Uno de los efectos de dicho contraste fue la referencia que hizo el Consejo Asesor al dualismo de la economía al comparar el sector público con el sector privado de la manufactura. Aunque se refirieron a este dualismo, no podían ignorar que la situación era mucho más compleja. “Por otro lado, mientras las ‘empresas 936’ presentan el mayor adelanto tecnológico a nivel internacional, la agricultura, la manufactura local y gran parte de los servicios públicos y privados se mantienen rezagados, ya que no han recibido la misma atención” (13).


Es decir, Puerto Rico contaba con un sector manufacturero con el mayor adelanto a nivel de la economía global. Pero esto no se debía a un desarrollo interno de la economía, sino a la importación de capital bajo el auspicio de la Sección 936 y las exenciones contributivas concedidas a nivel local y federal. El documento debió interrogarse sobre los obstáculos existentes para que este avanzado nivel tecnológico no se dispersara por el resto de la economía. Sin embargo, en ningún momento analizó un problema que fue mencionado por el Informe Tobin: ¿Por qué las ganancias de las multinacionales 936 no se reinvertían en la economía de Puerto Rico con el objetivo de ampliar la base productiva del país? En lugar de ser el sector privado, con la manufactura a su cabeza, el generador de los empleos necesarios, tuvo que ser el gobierno “el máximo generador de empleos” (14). Destacar el estancamiento económico y la presión política como las causas de la expansión del gobierno provocando su inefectividad e ineficiencia, sin abordar el problema en el lugar que debió ser originador de la demanda laboral, los sectores privados de la economía, consistía en poner las cosas patas arriba.


Con este análisis el Consejo Asesor distinguió tres mercados de empleos diferenciados, cada uno con su lógica particular: el mercado formal dominante, el sector público y el sector informal. Sin embargo, el Consejo Asesor no podía olvidar un aspecto clave de su análisis. El mercado formal dominante llevaba en su interior “dos sectores diferenciados por la productividad y estabilidad del trabajo”. (15) El más dinámico respondía a las empresas de más elevada tecnología y el de menor dinamismo estaba constituido por los manufactureros locales y aquellas empresas de capital estadounidense de composición técnica y orgánica de capital más bajo. Una vez destacada esta diferencia en el mercado formal dominante, las consecuencias derivadas de ella tendrán un impacto decisivo. Si los cambios estructurales en la economía de Puerto Rico eran resultado de su inevitable integración a la economía global, como insiste el documento, entonces la privatización de corporaciones o agencias públicas desembocaría en la ampliación del dominio de las compañías multinacionales sobre la economía de Puerto Rico. La privatización, entonces, inevitablemente sería un proceso de desnacionalización económica. Cómo este proceso de desnacionalización podría ayudar a fortalecer el mejoramiento del sistema democrático del país, como pretende el Consejo Asesor, resulta incomprensible.


Por el contrario, la pretensión de aumentar la competitividad, la internacionalización, el profesionalismo y la diversificación, según la aspiración expresada en el documento, se convertirían en su contrario: en fuerzas económicas de refuerzo de la condición colonial. El Consejo Asesor reconoció que el proceso de industrialización había creado una infraestructura moderna. La caracterizó de esta forma: “una excelente capacidad de producción y distribución de energía eléctrica, una amplia y diversa red de comunicaciones, buena capacidad de infraestructura para sostener el tráfico marítimo y aéreo del Caribe, un amplio y avanzado sistema de transmisión televisada y radial, una extensa red de carreteras, la infraestructura industrial necesaria y una profundamente exitosa experiencia de los gerentes y empresarios puertorriqueños” (28). Si gran parte de esa infraestructura fue resultado de la intervención del gobierno, el nuevo enfoque postulado por el Consejo Asesor debió actuar con mucho cuidado para evitar un peligro reconocido en su propio documento: la dominación creciente de las poderosas compañías multinacionales.


El Consejo Asesor reconoció que la Sección 936 no había ayudado a diversificar la economía. Aunque destacaban su importancia, tampoco la consideraron una fuerza estabilizadora. “Sin embargo, la alta concentración de nuestra producción en las empresas establecidas al amparo de la Sección 936 del Código de Rentas Internas Federal, crea, a pesar de los beneficios indiscutibles que genera al estimular la economía de los sectores terciarios, un potencial de inestabilidad y dependencia no del todo saludable”. (34) Veían con buenos ojos la reducción de la dependencia en dicha sección y expresaron la aspiración de promover una economía más diversificada. Con la expresión de este deseo de diversificación económica lo que hacía era revivir uno de los objetivos principales elaborados durante los primeros años de Operación Manos a la Obra. Dicho objetivo cobró forma en el ambicioso proyecto petróleo-químico elaborado entre 1956 y 1973. Sorprende, no obstante, no encontrar en el documento del Consejo Asesor ninguna propuesta concreta para la ampliación de la base económica del país, más allá del deseo de crear núcleos industriales con el propósito de diversificar e integrar más la economía. En el documento brilla, por el contrario, un discurso que reitera la necesaria transformación del gobierno para convertirlo en un motor efectivo para aumentar la capacidad competitiva de la economía. De esta forma el gobierno podrá contribuir a la segunda transformación económica.


No se puede soslayar algo decisivo del documento del Consejo Asesor. Es muy posible que haya incorporado, por primera vez, como expresión de la nueva política pública del gobierno, el concepto gigantismo gubernamental. “La centralización y el gigantismo del gobierno, producto de épocas donde no existía el acervo de recursos humanos preparados en la administración de la actividad pública ni la cultura científica-racional de la gerencia contribuyeron también al problema”. (41) Se aborda el gigantismo del gobierno, pero al buscar sus causas desaparece el problema de la débil e insuficiente demanda de fuerza de trabajo en el lugar donde debe generarse: en el sector privado de la economía capitalista colonial. Una vez destacado el gigantismo se presentan cuatro áreas de intervención: “(a) modernización tecnológica y gerencial del gobierno, (b) competencia y privatización selectiva, (c) presupuesto, (d) recursos humanos”. (42)


El Consejo Asesor definió la privatización de una manera amplia. Se refirió “a las medidas que incorporan a la gestión pública características de la empresa privada y que se asocian a su productividad”. (43) El objetivo, como puede verse, fue introducir en el gobierno “la lógica del funcionamiento de la empresa privada”. El Consejo Asesor no contemplaba otros medios para aumentar la productividad que no fuera mediante la adopción en el gobierno de procedimientos de la empresa privada. Desde esta perspectiva, el Consejo Asesor recomendó dos procedimientos: 1) promover la competencia entre agencias del sector público, por un lado, y entre las agencias del sector público con el sector privado; 2) promover la privatización selectiva, con consideración prioritaria al “esquema de posesión pública y administración privada” (44) [23]. La amplitud del proceso de privatización también contenía otro aspecto que cobraría una importancia cada vez mayor en la política neoliberal. Consistió en abrir un espacio mayor y más flexible para la incorporación de personajes de la empresa privada en puestos del gobierno. El concepto de alianza entre el estado y el sector privado, en búsqueda de aumentos en la productividad, incluía la siguiente observación del Consejo Asesor: “hemos descubierto que es ya muy grande el grupo de ejecutivos privados deseosos de colaborar con la obra de dirigencia del país”. (47) En el proceso de desarrollar consorcios público-privados, la mencionada alianza crearía el ambiente propicio.


No se puede pasar por alto que el Consejo Asesor, por un lado, reconocía que en el país no existía “una tradición empresarial significativa interesada en la innovación tecnológica” (70), mientras, por otro lado, las compañías de la Sección 936 habían convertido a Puerto Rico en “líder mundial de la producción de alta tecnología en áreas tales como la farmacéutica, computadoras, instrumentos científicos y equipo médico” (72). Por consiguiente, reiteramos que la concepción privatizadora, independientemente de los deseos de diversificación, desembocarían en un fortalecimiento de la concentración económica bajo el dominio de grandes compañías multinacionales. El Consejo Asesor no podía esconder un hecho que se desprendía de su propio análisis.


"Luego de instaurada esta estrategia, el cambio fundamental en el patrón promovido es el crecimiento de un significativo grupo de gerentes puertorriqueños, algunos de los cuales han participado en niveles más altos de panificación estratégica y la gerencia de empresas multinacionales e incursionado en actividades empresariales; la mayoría de estos últimos en actividades productivas similares a las de su industria de procedencia o vinculadas con ésta" (76).


Como hemos visto, el documento del Consejo Asesor oscilaba entre el reconocimiento del “potencial de inestabilidad y dependencia no del todo saludable”, con respecto a la Sección 936 (34), y el reconocimiento positivo de que estas compañías colocaban a Puerto Rico en el liderato mundial de industrias de alta tecnología en varios sectores (72). Sin embargo, la contradicción más alarmante del documento consistió en reconocer la acentuación de la dependencia como resultado de la concentración económica y favorecer una estrategia que ampliaría ese mismo poder que recortaba la autonomía del gobierno, al mismo tiempo que propusieron la necesidad de “un ámbito mayor de autoridad al Estado Libre Asociado para la concertación de tratados comerciales internacionales y el establecimiento de los procesos y mecanismos correspondientes” (83). Si, por un lado, la nueva relación con la economía global exigía mayores libertades para el gobierno, por otro lado, la nueva estrategia neoliberal, con la ampliación de las fuerzas del mercado y la estrategia de privatización, fortalecerían la dependencia e inestabilidad poco saludable, según reconoció el propio análisis del Consejo Asesor.


No había, pues, inocencia alguna en los motivos de la nueva política pública neoliberal defendida y presentada como alternativa. Los miembros del Consejo Asesor Económico, en su objetivo de orientar a Puerto Rico hacia la segunda transformación económica, sabían perfectamente hacia dónde se dirigían. Le dieron forma concreta a la primera gestión administrativa neoliberal en un contexto de auge económico. Con el optimismo de una segunda transformación económica, incorporaron a la nueva política pública el concepto gigantismo gubernamental. El futuro se encargaría de dilucidar si el ataque al supuesto gigantismo gubernamental, como pieza clave de una política pública con el objetivo de ampliar el mercado, era el camino correcto hacia la segunda transformación.


El documento del Consejo Económico Asesor, Estrategia para el desarrollo económico de Puerto Rico: hacia la segunda transformación económica, tuvo un eco inmediato en el sector privado. Con el esfuerzo conjunto de la Cámara de Comercio de Puerto Rico y la Asociación de Industriales de Puerto Rico se creó, en abril de 1988, el Consejo de Planificación Estratégica del Sector Privado. En septiembre de 1988 salió a la luz pública la primera parte del informe final: Privatización de los Servicios Públicos (Fase 1). En mayo de 1989, fue publicada la segunda parte del informe final: Estudio de Privatización, Fase 2. Ambos volúmenes fueron preparados por el trabajo conjunto de dos firmas consultoras: Estudios Técnicos, Inc. y Asesoría y Consulta, Inc. Dos firmas recién creadas, la primera presidida por José Joaquín Villamil y la segunda por Ramón J. Cao García. En el próximo artículo analizaremos estos dos documentos y las medidas neoliberales de privatización propuestas por la administración de Rafael Hernández Colón durante el cuatrienio de 1989-1992.


Notas


[1] El Mundo, 19 de enero de 1987, 23.


[2] José J. Villamil, “La privatización como estrategia”, El Mundo, 5 de enero de 1987, 20.


[3] Ibid.


[4] Ibid.


[5] The San Juan Star, 18 de febrero de 1984, 2.


[6] Según un estudio del Puerto Rican Information Coordinating Committee, dirigido por el economista Ángel Ruiz, el sector manufacturero de Puerto Rico, entre 1977-85, fue solamente superado en productividad por Japón, que obtuvo 159%. Puerto Rico tuvo 149%, Francia 140.2%, Italia 139.9%, Alemania 131.9% y Estados Unidos 121.7%. Véase The San Juan Star, 18 de agosto de 1987, 24.


[7] The San Juan Star, 9 de febrero de 1984, 3.


[8] Ibid, 11 de marzo de 1984, 2.


[9] Elías Gutiérrez, “Estrategia para el sector público”, El mundo, 2 de febrero de 1987, 22.


[10] Ibid.


[11] Ibid.


[12] Elías Gutiérrez, “La privatización como alternativa”, El Mundo, 9 de febrero de 1987, 22.


[13] Ibid.


[14] Elías Gutiérrez, “Una nueva estrategia para el sector público en Puerto Rico”, El Mundo, 16 de febrero de 1987, 33.


[15] Ibid.


[16] Caribbean Business, 8 de octubre de 1987, 2.


[17]El Nuevo Día, 30 de octubre de 1987, 7.


[18] Ibid.


[19] Ibid.


[20] Caribbean Business, 8 de octubre de 1987, 2.


[21] Consejo Asesor Económico del Gobernador, Estrategia para el desarrollo económico de Puerto Rico: hacia la segunda transformación económica, 1. Para las referencias siguientes a este documento se indicará el número de la página después de la cita.


[22] Junta de Planificación, Informe económico al gobernador, 1990, A-39.


[23] Las negritas pertenecen al texto.


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Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.