Por Félix Córdova Iturregui
El complejo petróleo-químico fue el proyecto más ambicioso y monumental del esfuerzo de promoción industrial realizado por el gobierno de Puerto Rico. Con el despliegue de las llamadas industrias pesadas se llegó a hablar de una nueva dirección en el proceso de industrialización. Llama la atención, sin embargo, que los primeros pasos de la industria del petróleo se dieron cuando apenas comenzaba el proceso de industrialización. “Since the mid-1950’s Puerto Rico has planned industrial expansion and increased job opportunities around a well-organized petrochemical industry. After doing much research, the EDA [Administración de Fomento Económico, EDA por su nombre en inglés: Economic Development Administration] felt that this was the only basic industry that could feasible be established in Puerto Rico” [1].
El establecimiento de las primeras dos refinerías en 1955-56 sucedió bajo dos condiciones importantes: a) el precio del barril de petróleo era considerablemente más bajo en el mercado mundial que en el mercado interno de Estados Unidos; b) no existía en Estados Unidos ningún mandato gubernamental relacionado con un programa de cuotas de importación petróleo. Como se trató de un complejo industrial de grandes proporciones, con industrias que requerían grandes inversiones de capital, el desarrollo de la posición del gobierno tuvo diferentes momentos. Cada paso permitió evaluar las posibilidades o urgencias del proyecto y elaborar soluciones a los obstáculos surgidos.
La consideración de la industria petróleo-química como una industria básica permitió abordar, desde muy temprano, tres problemas principales. El primero respondió a la concepción que sirvió de fundamento para justificar el cambio de estrategia económica ocurrido entre 1945-47: la falta de recursos naturales en la isla como obstáculo al desarrollo industrial. Al aceptarse dicha ausencia se justificó la industrialización por medio de la invitación a inversionistas estadounidenses. El segundo problema se manifestó tan pronto comenzó el proyecto de industrialización: la falta de vínculos internos entre las unidades fabriles establecidas en la isla. El tercer problema cobró forma al aumentar los salarios con una rapidez amenazadora capaz de socavar el desarrollo de la industria liviana. Con el complejo petróleo-químico se pensó que estos tres importantes problemas podrían ser abordados al mismo tiempo que se fortalecería la posición competitiva de Puerto Rico en el mercado mundial. La nueva industria basada en el petróleo podría crear puestos de trabajo mejor remunerados, más estables y duraderos. Pero también abría la posibilidad eventual de ofrecer materias primas para fortalecer industrias satélites más livianas con la capacidad de generar una cantidad mayor de empleos.
“Puerto Rico’s continually rising population requires promotion of labor-intensive industries. Not merely jobs but better jobs and industries and ones which give Puerto Rico a stronger competitive position in the world market are required. Fomento in the 1960’s, therefore, concentrates on establishing heavy industries such as the petroleum/petrochemical complex. Such a complex would then feed its products as raw materials into the labor-intensive factories. These raw materials may be considered as substitutes for Puerto Rico’s lack of mineral resources” [2].
Había, además, otro problema derivado del proceso inicial de industrialización. Mientras se perdían miles de empleos en la agricultura y el proyecto de industrialización creaba otros miles, surgió una situación que preocupó al gobierno. Entre los empleos agrícolas desaparecidos predominaban los hombres, mientras el empleo de mujeres era más notable en las unidades fabriles de la industria liviana del proceso de industrialización. Por consiguiente, la llamada industria pesada del complejo petróleo-químico también se vio como una forma de atender ese problema. “While the government welcomed almost any industry, early in the 1960’s the Economic Development Administration recognized the sociological importance of industries that employ a larger percentage of male workers than do the assembly-type operations. Women comprise almost half of the industrial work force in Puerto Rico, compared with about one quarter in the U. S. mainland. Male workers predominate primarily in the metals, petrochemical and nonelectric machinery industries” [3].
Además de proveer eventualmente materias primas para la industria textil y otras actividades productivas que podrían establecerse en la isla, el complejo petróleo-químico hacía posible la producción de combustible para generar energía eléctrica barata y hacer más atractiva la promoción industrial. Si era previsible la desaparición de los bajos salarios como condición necesaria para la industria liviana, la producción de energía barata era imprescindible para atraer industrias de un nivel tecnológico más elevado. Con el establecimiento de industrias de una composición orgánica y técnica del capital más elevada, con una inversión relativa mayor en local, maquinaria, materias primas y auxiliares, que en fuerza de trabajo, se podría conseguir otro objetivo importante: darle mayor fijeza y estabilidad en la isla al conjunto fabril. Este objetivo, a su vez, se fortalecería con la creación de una red interna de intercambios entre las unidades productivas. El complejo petróleo-químico crearía condiciones para comenzar a resolver uno de los problemas más visibles y preocupantes del proyecto de industrialización: la falta de eslabonamiento industrial en el interior de la economía de Puerto Rico.
Petróleo y seguridad nacional de Estados Unidos: el establecimiento de un programa de cuotas.
Aunque Estados Unidos era un principal productor y consumidor de petróleo, desde antes de la Segunda Guerra Mundial había comenzado a importarlo. Después de la guerra aumentó su necesidad de obtener petróleo en el mercado exterior. En julio de 1954, el presidente Eisenhower nombró un Advisory Committee on Energy Supplies and Resources Policy con el objetivo de estudiar las necesidades de la nación y sus fuentes de abastecimiento. El objetivo del comité fue muy específico: fortalecer la seguridad nacional. En junio de 1955, la sección 7 del Trade Agreement Extension Act se convirtió en ley, requiriéndole a la Oficina de Movilización para la Defensa (Office of Defense Mobilization) informarle al presidente sobre cualquier artículo importado en una cantidad que pudiera representar un peligro. En abril de 1957, después del conflicto en el canal de Suez en 1956, el director de la Oficina de Movilización para la Defensa le comunicó al presidente que el petróleo se estaba importando en cantidades tan elevadas como para amenazar la seguridad nacional [4]. Como resultado de los requerimientos para resolver la situación señalada, el presidente Eisenhower aprobó el sistema de cuotas en 1959. La decisión respondió a la recomendación de un comité especial para investigar las importaciones de petróleo. Con el programa de cuotas se impulsó la búsqueda de nuevas reservas de petróleo debido al carácter estratégico de la industria y su relación con la seguridad de la nación. Aunque la medida pareció contradecir la tendencia internacional inclinada a favorecer una mayor libertad de comercio, se justificó el programa de cuotas utilizando la seguridad nacional como razón.
“The United States was at the time committed to the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) and international accord in which we had agreed to promote, not to restrict foreign trade. For this reason the national and security rationale was the only basis open to the United States in restricting oil imports. Therefore, upon issuing his mandatory oil import order, President Eisenhower emphasized the necessity of insuring 'a stable, healthy industry in the United States capable of exploring for and developing new hemisphere reserves to replace those being depleted'. This Proclamation No. 3279, dated March 30, 1959 has been amended several times since original issue so as to encourage further domestic exploration and development” [5].
Por consiguiente, el complejo petróleo-químico en Puerto Rico tuvo que desarrollarse bajo el programa de cuotas aprobado en 1959. En varias ocasiones fue necesario enmendar este programa para atender el desarrollo del complejo en Puerto Rico. En marzo de 1965, el secretario del Departamento del Interior, Stewart L. Udall, convocó a unas vistas para revisar el sistema de cuotas. Prevaleció el consenso de mantener el programa y el presidente Lindon B. Johnson emitió la Amendatory Proclamation 3695, en diciembre de 1965. En las vistas mencionadas participó el gobierno de Puerto Rico dándole seguimiento a la propuesta de ampliar las cuotas permitidas a la isla para hacer viable el establecimiento del proyecto de la Phillips Petroleum Company [6]. La ampliación en Puerto Rico de la industria relacionada con el petróleo estuvo cobijada, como puede verse, bajo un programa estrechamente vinculado con la seguridad nacional de Estados Unidos. Sobre las vistas de 1965, James Bellah destacó lo siguiente:
“The Committee also devoted a great deal of attention and comment to the series of special exemptions which had been authorized since the program’s inception in 1959. The special quotas for Puerto Rico and for petrochemical operations were specific citations. The Committee considered that such special quotas weakened the program and were obvious “loop holes” examples for other future requests for special consideration” [7].
Si las excepciones a Puerto Rico fueron aprobadas aun cuando se consideró que debilitaban un programa impuesto para garantizar la seguridad nacional, no puede caber duda de la importancia de la isla como pieza destacada en el contexto militar estratégico de Estados Unidos en el Caribe. Por consiguiente, la consolidación industrial de Puerto Rico, con una base productiva más integrada, de mayor amplitud y estabilidad, adquirió una nueva dimensión que exigió el esfuerzo combinado del gobierno de Puerto Rico y el gobierno de Estados Unidos. Los conflictos árabe-israelí en el cercano oriente, con otra guerra en 1967, así como la revolución cubana en el Caribe, acentuaron en Estados Unidos la importancia de atender la seguridad nacional. Cualquier circunstancia que alterara el mercado mundial del petróleo requería atención. El sistema de cuotas no podía permanecer ajeno a cambios en la situación internacional. Fue revisado otra vez en julio de 1969, hasta su transformación en 1973.
“As of May 1, 1973, the quotas established under the Mandatory Oil Import Program were converted to a fee system of imports, some of which were fee-exempt and other fee-paid. Puerto Rican refiners can presently import crude oil and unfinished products a free fee long-term allocation system, but the program for the four recipients of these allocations expires for CORCO in April 1978 (60,000 barrels per day), for Phillips Puerto Rico in January 1978 (50,000 barrels per day), for Union Carbide in October 1981 (33,000 barrels per day), and Puerto Rico Sun oil Company in July 1981 (85,000 barrels per day)” [8].
Puerto Rico siguió recibiendo un trato favorable con el objetivo de mantener el complejo petróleo-químico. Sin embargo, la situación en el mercado mundial del petróleo se transformó rápidamente hacia fines de 1973 y dejaron de existir las condiciones que habían dado vida a este importante proyecto industrial. Pero antes de estudiar la crisis de un proyecto con una dimensión tan abarcadora, es necesario observar cómo se desarrolló y comprender sus diferentes etapas.
Los primeros pasos de la industria petróleo-química: 1955-1965.
La base de la industria petróleo-química surgió, como ya vimos, con el establecimiento de dos refinerías de petróleo. La primera en comenzar a funcionar, en 1955, fue la Caribbean Gulf Refining Corporation, localizada cerca de la bahía de San Juan. La segunda fue la Commonwealth Oil Refining Company (CORCO), instalada en el sur, cerca de la bahía de Guayanilla. Comenzó sus operaciones a fines de 1955 y principios de 1956. Ambas refinerías fueron establecidas antes de adoptarse el programa mandatorio para controlar las importaciones de petróleo en Estados Unidos. Se abastecieron con materias primas de Venezuela. La intención fue vincular progresivamente la producción de las dos refinerías con las necesidades internas de Puerto Rico.
Debido a la disponibilidad de materias primas residuales derivadas de la refinería de CORCO, la Union Carbide Caribe, Inc. decidió establecerse en Puerto Rico. El complejo comenzó a tomar forma cuando en junio de 1959 la primera planta petróleo-química inició la producción de etileno. “The ethylene was converted into ethylene glycol, a chemical in which Carbide has a substantial market position in many parts of the world” [9]. La primera expansión de la Union Carbide ya había sido finalizada al comenzar 1965 con una planta para producir alcoholes intermedios. Durante esta primera década también se establecieron dos industrias en el área de Buchanan, en Cataño, emparentadas con la Royal Dutch Petroleum Co.: The Placco Co. Of P.R. (1956) y Felco P.R., Inc. (1960) [10].
Al imponerse el Mandatory U. S. Oil Import Program en 1959, el esfuerzo local tuvo que combinarse con la participación del gobierno federal debido a que el establecimiento de nuevas industrias o la expansión de las existentes requería la aprobación de nuevas cuotas de importación de petróleo o el aumento de las existentes. Aunque durante la primera década, como puede verse, el desarrollo respondió a un ritmo aparentemente lento, no puede subestimarse la importancia de la existencia de las dos refinerías. Como las materias primas en el proceso de eslabonamiento inicial se derivaban de estas dos unidades, las nuevas industrias del complejo se establecerían en las cercanías de sus fuentes de abastecimiento. El eslabonamiento consistía en un desarrollo hacia adelante, procesando materias primas derivadas como productos de un eslabón anterior. Así fue el caso de la primera planta petróleo-química, la Union Carbide Caribe, localizada en las cercanías de CORCO. Por esta razón se habló de “core industries”, respondiendo a la compleja interrelación entre las unidades fabriles organizadas alrededor de un núcleo o un eje de empresas básicas con la capacidad de propiciar nuevos eslabonamientos. En la bahía de Guayanilla, en torno a la CORCO se desarrolló el núcleo principal de la industria petróleo-química.
“The growth of the petrochemical industry in Puerto Rico provides a good illustration of the stepwise forward development of processing operations. As indicated above, the first plants were two petroleum refineries. These refineries made available on the island finished petroleum products and hydrocarbon feedstocks such as naphtha for petrochemical operations. Later plants were built to produce aromatics and olefins from naphtha, including naphtha purchased from other refineries in the Caribbean area. The basic refineries, aromatics plants, and olefins plants have been referred to as ‘core plants’
Because they may serve as a nucleus or core facility providing feedstocks upon which extensive petrochemical manufacturing operations could be based” [11].
Mientras el número de establecimientos relacionados con la industria petróleo-química ascendió de 10 en 1960 a 22 en 1965, el total de los empleos aumentó de 1,977 a 2,271 durante esos años. En diciembre 16 de 1963, la Phillips Petroleum Company le sometió a la Administración de Fomento Económico su propuesta para establecer un complejo petróleo-químico [12]. El nuevo proyecto tuvo que contar con la concesión de una cuota de importación de petróleo por parte del gobierno federal. Superar ese obstáculo no fue un proceso fácil. La justificación del nuevo proyecto le permitió al gobierno de Puerto Rico negociar condiciones más favorables para el desarrollo económico y exigir compromisos específicos a Phillips Petroleum con el propósito de crear nuevos empleos. Para cumplir con estos objetivos se aprobó una Ley de Incentivos Industriales en 1963 con el fin de fortalecer la promoción de las nuevas industrias del complejo petróleo-químico.
1965-1972: el auge de la industria del petróleo y el sueño de una nueva era industrial.
Ningún otro proyecto en el interior del proceso de industrialización de Puerto Rico generó un entusiasmo comparable al complejo petróleo-químico. No podemos olvidar que con el establecimiento de las dos primeras refinerías, a mediados de la década del 50 del siglo pasado, Muñoz Marín hizo proyecciones sorprendentes. Sobre todo, las vio como un signo de que Puerto Rico no dependería “tan grandemente como hace algún tiempo de factores ajenos a su voluntad” [13]. La ilusión de Muñoz Marín se puede comprender al comparar el tipo de inversión de esta nueva industria con la inversión en la industria liviana. El nivel tecnológico exigía una cantidad mucho mayor de capital. Aunque se creaban proporcionalmente menos empleos, los salarios eran más elevados y se esperaba que tuvieran mayor estabilidad y duración. No fue hasta la segunda década de su existencia que el complejo adquirió un ritmo de desarrollo con una proyección notable de su impresionante posibilidad de expansión.
“El auge en el desarrollo de la petroquímica ocurrió entre 1966 y 1972. Alrededor de la mitad de todas las plantas e instalaciones de la actual industria se erigieron en este período. A partir de 1972, se ha registrado un estancamiento de la construcción de nuevas plantas siendo las inversiones de un promedio de $25 millones al año en comparación con los $266 millones en el año 1971. La inversión en bienes de capital fijo representó más de $1.3 billones” [14].
El proyecto principal de la segunda parte de la década del sesenta fue el de la Phillips Petroleum Company. Su presidente, Stanley Learned, en unas vistas del Departamento de lo Interior, el 31 de julio de 1964, afirmó que entre las industrias básicas y las satélites el proyecto crearía más de 33,000 empleos directos [15]. En una carta a Stewart L. Udall, del 22 de marzo de 1965, Stanley Learned reiteró la cifra estimada en 33,000 empleos directos y también hizo referencia a 66,000 empleos indirectos [16]. El núcleo del proyecto incluía una refinería: una planta de conversión de naftas en gasolina. Desde el comienzo de la discusión pública sobre este proyecto se habló en la prensa de Puerto Rico de la creación de 90,000 empleos directos e indirectos [17]. Debido a que la localización sería en el sur de la isla, los alcaldes de Salinas, Guayama, Arroyo, Patillas y Maunabo tomaron la ofensiva para atraer la flamante propuesta a uno de sus respectivos municipios. El tamaño del proyecto activó múltiples intereses. Se creó el Comité Cívico del Sureste para fortalecer el objetivo de establecer el proyecto en esa región. También el alcalde de Yabucoa se incorporó a la competencia [18].
El gobernador Roberto Sánchez Vilella le dejó saber al ingeniero Héctor Mariani, presidente del Comité Cívico, que la Phillips Petroleum Company consideraba la Bahía de Jobos como uno de los lugares favoritos para el nuevo complejo industrial. La prensa se refirió a una inversión de alrededor de $600 millones, con la proyección de crear 9,000 empleos directos y 60,000 empleos indirectos [19]. La cifra de empleos a crearse por el “vasto complejo petroquímico” variaba en diferentes medios noticiosos. El periódico El Mundo, por ejemplo, se refirió a una inversión de $600 millones y 30,000 nuevos empleos en su edición del 12 de febrero de 1965. A pesar de las diferencias, la expectativa en los pueblos del sur, agobiados por el desempleo, fue enorme. Sin embargo, la construcción del proyecto dependía de la aprobación de una cuota de 50,000 barriles diarios. Debido a la importancia que tuvo este factor, el nuevo proyecto fue el resultado de la combinación de tres intereses: 1) la Phillips Petroleum Company; 2) el gobierno de Puerto Rico; 3) el gobierno federal, representado por el secretario del Departamento del Interior, Stewart L. Udall. La participación del secretario fue muy importante en la formulación del proyecto debido a las posibilidades de producir un cambio en la naturaleza del desarrollo económico de Puerto Rico. El gobernador Sánchez Vilella lo destacó:
“Hemos aceptado la invitación del secretario Udall para laborar estrechamente con el Departamento del Interior en las negociaciones conducentes al establecimiento de dicho complejo petroquímico y a proveer las guías necesarias para llegar a las decisiones finales concernientes a la muy prometedora propuesta de Phillips Petroleum Company al gobierno del Estado Libre Asociado y al Departamento” [20].
El Departamento del Interior comprendió la importancia del desarrollo petróleo-químico porque lo relacionó con la seguridad nacional estadounidense en el contexto caribeño impactado por la revolución cubana. Ante la amenaza revolucionaria era importante acentuar la promoción de la imagen de Puerto Rico como una vitrina de la democracia. El cambio en la naturaleza del desarrollo económico de Puerto Rico se podría lograr al garantizar la reinversión de las ganancias del nuevo proyecto en Puerto Rico como un medio necesario para la diversificación e integración de las unidades industriales establecidas en la isla. Además, al conocerse la existencia del proyecto de la Phillips, se estimularon las demás piezas ya establecidas del complejo industrial basado en el petróleo.
Al mismo tiempo que la prensa publicaba las declaraciones del gobernador, el presidente de la CORCO, Sam H. Casey, informó desde Washington que no había conflicto entre las declaraciones de Udall sobre la expansión de la industria petróleo-química de Puerto Rico y los intereses de la CORCO. Por el contrario, la propuesta de Phillips, posibilitada por medio de la aprobación de una nueva cuota de importación de petróleo, fue un estímulo para la expansión del complejo industrial de la CORCO [21]. En el ambiente de optimismo ante el establecimiento de la Phillips, la CORCO hizo públicos sus proyectos de expansión con optimistas cifras de nuevos empleos. La Commonwealth Petrochemicals Inc., una de sus subsidiarias, estaba construyendo un complejo adyacente a las facilidades de refinería de la CORCO [22]. La propuesta de expansión elevaría la inversión de la CORCO a $350 millones, con miles de nuevos empleos. Las continuas declaraciones de Sam H. Casey eran una prueba de que CORCO no cedería su lugar dominante como productor petróleo-químico de Puerto Rico. Esta compañía se propuso, además, proyectar su imagen como empresa puertorriqueña. En la prensa se señalaba reiteradamente que 2,500 accionistas eran puertorriqueños, aunque había otros 32,500 accionistas estadounidenses [23].
CORCO tenía, al comenzar el año 1965, una cuota de 86,000 barriles diarios de petróleo crudo, pero Sam H. Casey esperaba un aumento sustancial para cumplir con las necesidades de la expansión industrial de la empresa en Puerto Rico. Parte importante de su propaganda identificando el vínculo de CORCO con el bienestar de Puerto Rico fue la información de la prensa sobre la inversión hecha en la preparación del personal diestro empleado en sus funciones.
“Aunque el Sr. Casey no lo reveló, lo cierto es que la Commonwealth Oil Refining Co. ha estado enviando, por su cuenta, a numerosos jóvenes puertorriqueños a estudiar química y técnicas relacionadas con la química a diferentes centros universitarios de Estados Unidos. Estas becas han hecho posible que el país cuente hoy con excelentes técnicos industriales” [24].
No podemos olvidar un aspecto destacado de la importancia política de reforzar el optimismo económico apoyado en el eje poderoso de la proyectada industria petróleo-química. Con el retiro de Luis Muñoz Marín como candidato a gobernador para las elecciones de noviembre de 1964, y con la elección de Roberto Sánchez Vilella como nuevo gobernador, las buenas noticias económicas facilitaban la transición hacia la institucionalización del Partido Popular Democrático más allá de la dirección dominante de su figura principal. En su primer mensaje a la legislatura, el 29 de enero de 1965, Sánchez Vilella expresó su confianza en el impulso de la nueva promoción de la industria petróleo-química.
“Por otro lado, hemos de concentrar nuestro esfuerzo en la promoción de aquellas actividades fabriles de mayor inversión de capital, y por tanto, de mayor permanencia y de mayor rendimiento al país, tanto en términos de salarios, como en cuanto a constituir complejos crecientes de manufactura. Uno de los proyectos que con más ahínco estamos promoviendo es el establecimiento de una sólida industria petroquímica” [25].
La extensión y la magnitud del complejo petróleo-químico que se perfilaba, sin duda, proyectaba una sensación de grandeza, solidez y durabilidad. La segunda mitad de la década pronosticaba un rápido crecimiento vinculado a las refinerías de petróleo y al complejo industrial eslabonado con ellas. Con la nueva planta petróleo-química que CORCO había comenzado a construir, se enlazaría otra planta de propiedad combinada con Hercules Powder Co. En una facilidad moderna adyacente a CORCO, HERCOR produciría paracileno (paraxylene), una materia prima utilizada en la producción de fibras de poliéster [26]. Aunque el grueso de la producción se exportaría para ser utilizada por Hercules Powder Co., el comienzo de la producción de Hercor en Puerto Rico, programado para mediados de 1966, constituía otro eslabón importante en la cadena de procesamiento de productos intermedios derivados del petróleo.
La expansión de CORCO, así como los anuncios de nuevas industrias establecidas en alianza con otras compañías que fortalecían la red del complejo petróleo-químico, le daba credibilidad a las propuesta de la Phillips Petroleum Company. El esfuerzo por establecerlo, mediante acuerdos con el gobierno local y el federal, le dio al proyecto un aura de grandiosidad. “Tres años atrás la Administración de Fomento Económico se lanzó a la tarea de interesar a una firma para que estableciera aquí una industria que utilizara el petróleo como materia prima debido a la economía, abundancia, facilidad de transportación y versatilidad del producto” [27]. Según Rafael Durand, director de Fomento Económico, solo la Phillips contestó el reclamo de Puerto Rico. El optimismo del gobierno con el proyecto de la Phillips fue de tal magnitud que Durand equiparó la capacidad de ofrecer nuevos empleos con “un total de doce o quince años bajo el programa normal de industrialización” [28]. En otras palabras, el proyecto fue considerado por el gobierno como un gran salto hacia el futuro. El optimismo estaba respaldado por Stanley Leonard y por W.W. Keller, presidente y director, respectivamente del Comité Ejecutivo de la Phillips Petroleum Company.
“Nuestra solicitud señalaba que en las instalaciones del complejo petroquímico, existirían oportunidades de trabajo en gran cantidad y que eventualmente llegaremos a tener hasta 33,000 hombres empleados en las mismas. Esto significará un gran impulso para la economía puertorriqueña tanto en oportunidades de empleo como en la disponibilidad de numerosos productos nuevos de manufactura local que beneficiarán a los comerciantes y al público consumidor de la isla” [29].
El proyecto de la Phillips Petroleum Company y la idea de una nueva era industrial.
En la defensa que hizo Rafael Durand del proyecto de la Phillips ante el Departamento del Interior de Estados Unidos se destacaron varios aspectos sobresalientes. Recordó el status constitucional conseguido con el establecimiento del Estado Libre Asociado en 1952, reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre 27 de 1953. También se refirió a la acusación de Khruschev en las Naciones Unidas, en 1960, al afirmar que Puerto Rico era una colonia de Estados Unidos. Durand refutaba los argumentos de los intereses opuestos a la flexibilización de los controles sobre importación de petróleo que amenazaban el desarrollo industrial de Puerto Rico. Ante la acusación de que en la industria del petróleo en la isla existía un monopolio, utilizó un curioso concepto refiriéndose a la existencia de un duopolio, al existir dos refinerías. Bloquear la posibilidad de otras refinerías al congelar las cuotas tenía como consecuencia fortalecer la situación duopólica.
El director de Fomento Económico defendió el proyecto de la Phillips e insistió que era necesario para continuar el crecimiento económico de Puerto Rico. En su defensa elaboró la idea de que el proyecto era necesario para darle una dirección al ya emprendido proceso de industrialización. Utilizando una metáfora vinculada a la temporada de huracanes, afirmó que Puerto Rico se encontraba en la etapa de vigilancia (“watch stage”) debido a la convergencia de varios factores: 1) una explosión poblacional; 2) el aumento en los costos de producción; y 3) la reducción prospectiva de los aranceles protectores del sistema aduanero federal. Al disminuir la emigración a Estado Unidos y aumentar la población a un ritmo superior al proyectado, Puerto Rico necesitaba expandir su base económica de empleos para evitar una crisis. Mencionó la necesidad de crear 175,000 empleos antes de 1975. Además destacó la importancia de expandir la industria petróleo-química por el efecto de descentralización de la población al propiciar la creación de buenos empleos en las regiones donde se expandía la industria y surgían las plantas satélites. La industria era de principal importancia para mantener el impulso industrializador a pesar de ser Puerto Rico uno de los lugares que experimentaba los aumentos salariales más rápidos del mundo.
Con la combinación de los salarios elevados y la amenaza del “Kennedy Round” para reducir las tarifas, se ponía en peligro la industrialización. Rafael Durand ofreció datos reveladores del proceso de industrialización: “Since the program’s commencement 461, or 32% of the 1,419 plants established under its aegis, have permanently discontinued operations – over 50 percent of these in the last five years” [30].
Sin embargo, la argumentación principal de Durand en la defensa del proyecto de la Phillips Petroleum Company fue el contraste establecido con la expansión del núcleo organizado en torno a la CORCO. Phillips anunció su propuesta de construir otro núcleo petróleo-químico en enero de 1964. La CORCO, a su vez, anunció su intención de construir una planta para producir aromáticos en febrero de ese mismo año. Se trataba de un concepto parecido al de la Phillips. Ambos requerían la aprobación del gobierno federal en la medida que dependían de una flexibilización del sistema de cuotas. Había, no obstante, una diferencia entre ambos proyectos. El nuevo proyecto de la Phillips venía acompañado de unos acuerdos escritos con compromisos específicos con la Administración de Fomento Económico. Si Phillips no cumplía con los compromisos, el gobierno local o el federal podían imponerle sanciones. Por el contrario, la expansión de la CORCO no tenía estas condiciones. “We have yet to receive, for example, a flow sheet detailing what Commonwealth Oil plans to produce. However, more than half of Commonwealth’s projected output of intermediates is committed on a longterm basis for off-island shipment. Such off-island movement would not contribute substantially to Puerto Rico’s development effort” [31].
Dadas las condiciones expresadas por Durand, es evidente que el gobierno se había propuesto ser más exigente con las condiciones requeridas para nuevos proyectos en la industria. La oposición cada vez mayor en contra de flexibilizar el sistema de cuotas le exigía una argumentación más sólida ante las autoridades federales para justificar nuevos proyectos como el de Phillips. Además, no cabe duda de que la propuesta del nuevo complejo estimuló la expansión de CORCO.
El proyecto de Phillips, como también las expansiones de CORCO y de otras industrias del complejo petróleo-químico, a pesar de las limitaciones impuestas por los compromisos de CORCO, permitió hablar de una nueva era en la historia económica de Puerto Rico como resultado de la diversificación de las instalaciones industriales y la posibilidad de integrarlas en una red de intercambios internos que desembocaría en el beneficio del consumidor local. Ahora bien, detrás de la nueva era y de su flamante dimensión industrial se encontraban los intereses estratégicos de Estados Unidos. En una carta de Muñoz Marín al secretario del Departamento del Interior, Stewart L. Udall, del 14 de febrero de 1964, le expresaba el interés del gobierno de Puerto Rico en promover las industrias químicas en la isla. Muñoz le indicó a Udall que le había pedido a Durand Manzanal, director de Fomento Económico, que impulsara dicho proyecto. La expansión, a su vez, dependía de la concesión a Puerto Rico de mayores cuotas de importación de petróleo. El Departamento del Interior llevó a cabo una vistas sobre este asunto el 31 de julio de 1964. En esas vistas Rafael Durand, como director de la Administración de Fomento Económico presentó el reclamo de Puerto Rico. Entre otras cosas, dijo lo siguiente:
“Our political and economic progress is in a striking contrast to what has occurred in Cuba during the past five years. Puerto Rican development is watched very closely by governments and peoples in the Caribbean, Latin America, and throughout the world. Since 1950 we have received some 27,000 students, government officials and businessmen from 137 countries who have come to the island to examine its political, social, economic and cultural progress. They have come to study meaningful economic and social progress in a developing area under a democratic society during a period in which developing areas elsewhere are torn between democracy and the enticements of Communism’s traveling salesmen” [32].
Durand fue todavía más lejos en su presentación. Como ya estaba en el panorama el proyecto de la Phillips, lo vinculó a la seguridad nacional de Estados Unidos.
“We appreciate that your evaluation of the Phillips project and its prospective substantial benefits to Puerto Rico must be in the context of the national security objectives of the United States Oil Import Control Program. I cannot appropriately speak directly to this question except to suggest that rising income levels and economic stability in Puerto Rico should make a positive contribution to United States national security. It is vital to the United States for Puerto Rico to continue to demonstrate that a free democratic society can exist and prosper in a developing area of key importance to America’s national security objectives” [33].
Por consiguiente, el éxito de la vasta estructura industrial que se intentó establecer en Puerto Rico no solamente incluía grandes intereses del capital privado y el gobierno de Puerto Rico. También estaba directamente implicado e involucrado el prestigio y el interés estratégico del imperialismo estadounidense. Este vínculo fue expuesto en la prensa de Puerto Rico. César Andreu Iglesias, con una acuciosa ironía, señaló que Puerto Rico se encontraba “en la antesala del mundo maravilloso de la química” [34]. Apoyándose en datos extraídos de la revista Time, no dejó de reconocer la enorme variedad de productos derivados de la nueva industria.
“En nuestra vida diaria utilizamos múltiples productos creados por la química. El traje que vestimos puede ser de Dacrón; la camisa, de Orlón; los calcetines, de Spandex. La mujer que nos acompaña puede que lleve medias de Nilón, faja de Liera, ropa interior de Antrón; pero si es de las que siguen el último grito de la moda, puede que lleve su cuerpo enfundado por entero en una pieza del nuevo Nilón que estira y ensancha.
Muchos de los alimentos que consumimos vienen en cajas pegadas con Elvacet, envueltos en Mylar, y se conservan en frigoríficos que se enfrían con Frenón.
Hay sartenes en los que se fríe sin manteca por tener una capa de Teflon. Los muebles se pintan con Duco y los automóviles con Lucite. Para poner el techo de la casa a prueba de agua se utiliza Tedlar. Y para matar la yerba indeseable, el yerbicida Oust.
Esos son algunos de los múltiples artículos que produce la industria química. En Estados Unidos esa industria suple materiales a todas la 79 industrias básicas del país. Así de variada es la inmensa gama de operaciones que abre a la explotación industrial” [35].
La maravillosa grandiosidad del nuevo proyecto parecía responder al aspecto versátil de la industria. Pero existía otro aspecto oculto para el público que era importante exponer. En su columna del día siguiente, César Andreu lo puso al descubierto después de hacer una pregunta pertinente: ¿por qué el Departamento del Interior se propuso pasar por encima de fuerzas económicas poderosas de Estados Unidos que se opusieron al proyecto propuesto por la Phillips Petroleum Company cuando estaba en juego una importante tajada del mercado gasolinero del este de los Estados Unidos? Era evidente que una razón política de gran poder actuaba en el interior de las buenas intenciones del secretario Udall con Puerto Rico. César Andreu Iglesias la señaló con precisión.
“Un punto clave para desenredar toda esta madeja, es Cuba. Sin tomar en cuenta su papel, este nuevo capítulo de nuestra historia sería indescifrable. Pero el acertijo se aclara inmediatamente que se mira hacia el otro extremo del archipiélago antillano. Allí está, llamémosle así, la vitrina del socialismo en América” [36].
La atinada visión llevó a Andreu Iglesias a conferirle un carácter sub-imperial a la expansión del complejo petróleo-químico en Puerto Rico. “¡La salvación está en edificar un Puerto Rico que sea el contraste viviente de Cuba!” [37]. Era imposible negar el aspecto político del complejo petróleo-químico destacado por Andreu Iglesias. Lo hemos visto corroborado en los documentos presentados por el gobierno de Puerto Rico en las vistas relacionadas con las cuotas del petróleo llevadas a cabo por el Departamento del Interior de Estados Unidos. Con el proceso de industrialización y modernización la “casa pobre del Caribe” se había transformado en la “vitrina de la democracia”. La expansión del complejo petróleo-químico tuvo como función expandir y fortalecer la base industrial de Puerto Rico para contrarrestar con su proyección el influjo de la revolución cubana convertida en “vitrina del socialismo en América”, como señaló César Andreu Iglesias.
La novedad industrial contenida en el proyecto de la Phillips Petroleum Company.
El 29 de junio de 1965, el gobernador Sánchez Vilella le envió una carta a Stewart L. Udall manifestándole urgencia en la aprobación final del proyecto de la Phillips por el presidente de Estados Unidos. Se refirió al proyecto como uno de necesidad crítica para el desarrollo económico de Puerto Rico. Cuando finalmente fue aprobado, se inició la construcción de las primera dos plantas y la Phillips P. R. Core, Inc. comenzó a producir aromáticos en marzo de 1968. Rafael Durand consideró este proyecto, contrastándolo con el de la CORCO, un “major industrial breakthrough” y lo defendió en las vistas del Departamento del Interior como decisivo y esencial [38]. Debemos, por consiguiente, insistir en la novedad de este proyecto en el contexto de la industria del petróleo e incluso en la totalidad del proceso de industrialización.
Para captar la novedad del proyecto de la Phillips me referiré a una carta del 11 de mayo de 1965 enviada por el Stewart L. Udall a Roberto Sánchez Vilella, como gobernador de Puerto Rico, y a Stanley Learned, como presidente de Phillips Petroleum Company. La carta revelaba la aprobación por parte del Departamento del Interior del proyecto presentado al gobierno de Puerto Rico por Phillips Petroleum. Junto con la noticia, Udall destacó los “binding arrangements” entre la compañía y el gobierno de Puerto Rico. Udall enumeró siete acuerdos. El primero establecía una inversión mínima de $45,000,000 en las facilidades que constituían el núcleo del proyecto, dos plantas capaces de procesar la cuota de 50,000 barriles diarios para producir materiales intermedios para otras unidades. El segundo contenía disposiciones de una importancia enorme para el gobierno: Phillips invertiría las ganancias de su núcleo industrial (“core chemical facility”) en la construcción de plantas satélites y les proveería materias primas derivadas de su propia producción, hasta llegar a la cantidad de $55,000,000 de inversión. Si después de diez años de operación no se habían producido las ganancias suficientes para llegar a la suma de $55,000,000, Phillips invertiría $5,000,0000 al año hasta llegar a la suma de $55,000,000. Si al finalizar los primeros seis meses de recibir la cuota de petróleo acordada, no había surgido ningún acuerdo contractual para el establecimiento de plantas satélites, Phillips haría las inversiones necesarias de sus propios recursos para cumplir con los millones de dólares de inversión para dichas plantas.
El tercer acuerdo establecía que Phillips utilizaría una suma considerable de los $55,000,000 en inversiones combinadas con otras empresas. El cuarto acuerdo disponía que Phillips les ofrecería a otras industrias establecidas en Puerto Rico la primera opción para comprar materias producidas por sus plantas básicas antes de exportarlas. El quinto acuerdo, a su vez, disponía que Phillips cooperaría con la Administración de Fomento Económico para inducir a otras compañías asociadas con Phillips para que establecieran en Puerto Rico plantas satélites hasta que toda la producción petróleo-química de sus industrias básicas se procesaran en Puerto Rico. El sexto acuerdo limitaba la producción de combustible para motores, lo que garantizaba la producción de diversos materiales intermedios para las industrias satélites. Y por último, con el séptimo acuerdo mencionado por Udall, Phillips ofrecería participación a inversores puertorriqueños en las corporaciones de su propiedad hasta un 25% de su valor. Si Phillips era solo propietaria parcial de alguna empresa, resultado de una inversión combinada con otras compañías, también permitiría la participación local hasta un 25% del valor de su propiedad [39].
El contenido de la carta de Udall, dirigida tanto al gobernador Sánchez Vilella como al presidente de Phillips Petroleum Company, Stanley Learned, indicaba la importancia que tuvieron los acuerdos enumerados en la aprobación del complejo industrial propuesto por Phillips. El compromiso de invertir en Puerto Rico las ganancias de las plantas del núcleo industrial fue algo realmente novedoso en la promoción industrial de Puerto Rico. La existencia de este acuerdo le dio fuerza a la argumentación de Rafael Durand en las vistas del Departamento de lo Interior y le permitió establecer un contraste entre la expansión de la CORCO y el nuevo proyecto de la Phillips. Si los acuerdos entre Phillips y el gobierno de Puerto Rico lograban concretarse, adquiría fuerza la posibilidad de establecer en la economía local una importante red inicial de intercambios entre unidades productivas. De esta forma se abordaba con éxito el problema relacionado con la falta de eslabonamientos internos entre las empresas establecidas en Puerto Rico y con la integración industrial se podría potenciar la creación de empleos.
El desarrollo del complejo petróleo-químico hasta 1972.
En septiembre de 1972, la industria petróleo-química alcanzó 7,700 empleos. De este total, unos 4,700 empleos pertenecían a trabajadores empleados en la producción. El total de empleos en la manufactura en ese momento era de 143,500. Por consiguiente, la industria del petróleo empleaba 5.4% del total del empleo manufacturero [40]. En 1973 había en operación cuarenta y nueve plantas. Otras tres estaban en proceso de construcción. De las cuarenta y nueve plantas, treinta y nueve, 80%, eran subsidiarias de firmas estadounidenses, cuatro eran de otros países y ocho pertenecían a intereses locales. Entre las firmas estadounidenses, la Union Carbide Caribe, Inc. controlaba total o parcialmente once plantas, la CORCO controlaba siete, la PPG otras cinco y Phillips Petroleum cuatro plantas [41]. El establecimiento y expansión de la PPG Industries, así como la expansión de Union Carbide Caribe, se dio en 1971-72.
El proyecto de la Phillips había comenzado a operar en 1968. Se encontraba, pues, en su etapa inicial. El conglomerado industrial en torno a la CORCO había tenido un desarrollo más temprano y formaba la parte mayor del complejo industrial. “The majority of these industries, particularly petrochemicals, are locate on the coastal plain adjacent to port sites in the south of the island. More than half of the Fomento plants in operation, or 26 out of 49, are located in the municipalities of Peñuelas and Guayanilla” [42]. El complejo industrial en su conjunto contenía cinco núcleos básicos o “major core facilities”: CORCO, PPG Industries, Union Carbide Caribe, Inc., Puerto Rico Olefins Co., y Phillips Puerto Rico Core, Inc [43].
Si se considera que el empleo en el complejo petróleo-químico en 1965 alcanzaba 2,271 personas, puede observarse un crecimiento notable hasta alcanzar la cifra de 7,700 en 1972. Es evidente que se trata de una cantidad muy baja cuando se compara con la proyección de los 33,000 empleos mencionados por Stanley Learned, refiriéndose solamente al complejo industrial de la Phillips. Sin embargo, no puede olvidarse que el complejo industrial estaba compuesto por unidades fabriles de elevado desarrollo tecnológico cuyo establecimiento respondía a requerimientos específicos debido a sus eslabonamientos con otras industrias existentes.
De todas formas, las proyecciones grandiosas nunca se materializaron. El complejo petróleo-químico entró en una crisis decisiva a partir de 1973, poco antes de la recesión sincronizada que sacudió a los países capitalistas desarrollados de 1974-75. En el próximo artículo analizaremos las causas y consecuencias del colapso de este ambicioso proyecto industrial.
Notas
[1] Melvin H. Gertz, J. L. Walker and P. W. Hawley, The Development of the Petrochemical Industry in Puerto Rico, Documento mimeografiado, presentado en el Inter-Regional Symposium on the Development of the Petrochemical Industry in Developing Countries, Baku, USSR, October 1969, San Juan, Biblioteca Administración de Fomento Económico, 6.
[2] James C. Bellah, Captain U.S. Navy, The Impact of the Import Program on the Economy of Puerto Rico, Industrial College of the Armed Forces, Thesis No. 14, March 31, 1970, 114.
[3] Ibid, 49. Lloyd G. Reynolds y Peter Gregory también destacaron este aspecto de las industrias de mayor composición orgánica del capital: “These newer industries, incidentally, involve a higher ratio of male employment than did those established in the first wave of industrialization.” Wages, Productivity, and Industrialization in Puerto Rico, Illinois: Richard D. Irwin, Inc., 1965, 24.
[4] James C. Bellah, 67-68.
[5] Ibid, 69.
[6] Ibid, 71-72.
[7] Ibid, 75.
[8] United States Department of Commerce, Economic Study of Puerto Rico, Volume II, Washington: U. S. Government Printing Office, 1979, 234.
[9] Melvin H. Gertz et al, The Development of the Petrochemical Industry in Puerto Rico, 9.
[10] Economic Development Administration, Department of Economics and Planning, The Petroleum Refining, Petrochemical, and Allied Products Industries in Puerto Rico, Industry Profiles Series, February 1973, Appendix 1, 3.
[11] Melvin H. Gertz et al, The Development of the Petrochemical Industry in Puerto Rico, 19.
[12] Statement of Stanley Learned, Department of the Interior, Public Hearings Concerning Puerto Rican Petroleum Imports, Washington, D. C., July 31, 1964, 2.
[13] Luis Muñoz Marín, Mensajes al pueblo puertorriqueño, San Juan: Inter American University Press, 1980, 166. Esta cita corresponde a su mensaje a la legislatura el 17 de enero de 1957.
[14] Lineamientos para la formulación de una política energética de Puerto Rico, Oficina sobre Asuntos de Combustibles Derivados del Petróleo, Oficina del Gobernador, diciembre 1976, 20.
[15] Statement of Stanley Learned, 5.
[16] Pude obtener copia de esta carta y de otras citadas en este trabajo en la Biblioteca de Fomento Económico, San Juan, Puerto Rico.
[17] El Imparcial, 16 de enero de 1965, 3.
[18] Ibid, 29 de enero de 1965, 24.
[19] Ibid, 21 de enero de 1965, 6, 49.
[20] El Imparcial, 13 de febrero de 1965, 5.
[21] El Mundo, 13 de febrero de 1965, 15.
[22] The San Juan Star, 21 de enero de 1965, 42.
[23] The San Juan Star, 21 de enero de 1965, 42. Véase también El Imparcial, 25 de enero de 1965, 39.
[24] El Imparcial, 25 de enero de 1965, 47.
[25] Ibid, 30 de enero de 1965, 37. El mensaje completo apareció en las páginas 16, 28, 37 y 54.
[26] The San Juan Star, 4 de febrero de 1965, 38.
[27] El Mundo, 19 de febrero de 1965, 30.
[28] Ibid, 15 de febrero de 1965, 30.
[29] Ibid, 16 de febrero de 1965, 7.
[30] Supplemental Statement of Rafael Durand, Administrator, Economic Development Administration, Commonwealth of Puerto Rico, in the Matter of Oil Imports into Puerto Rico, sin fecha, 20.
[31] Ibid, 25.
[32] “Statement of Rafael Durand, Administrator Economic Development Administration, Commonwealth of Puerto Rico, Before the United States Oil Import Administration, Department of Interior, Washington, D. C., July 31, 1964”, Documents Relating to Puerto Rican Petrochemical Project, San Juan: Biblioteca de Fomento Económico, 4.
[33] Ibid, 12.
[34] César Andreu Iglesias, “Los modernos alquimistas”, El Imparcial, 17 de febrero de 1965, 30.
[35] Ibid.
[36] César Andreu Iglesias, “Hacia un sub-imperio”, El Imparcial, 18 de febrero de 1965, 30.
[37] Ibid.
[38] Supplemental Statement of Rafael Durand, 26-27.
[39] La carta de Stewart L. Udall, con fecha del 11 de mayo, fue publicada en un comunicado de prensa de la Oficina del Secretario del Department of the Interior, el 14 de mayo de 1965. Obtuve copia en la Biblioteca de la Administración de Fomento Económico, San Juan, Puerto Rico.
[40] Commonwealth of Puerto Rico, Economic Development Administration, Department of Economic and Planning, Industry Profile Series, February 1973, 1.
[41] Ibid, 5. La Royal Dutch Petroleum Co., a su vez, controlaba cuatro plantas y la Gulf Oil Corp. y la Occidental Petroleum Corp., dos cada una.
[42] Ibid, 6.
[43] Ibid, 28.
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Félix Córdova Iturregui es profesor jubilado de Estudios Hispánicos de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras.
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